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Brexit sin acuerdo. ¿Está preparada la Unión Europea?
GUNTRAM B. WOLFF | Política Exterior
Una ruptura sin pacto afectaría a los derechos ciudadanos, al presupuesto comunitario y al comercio, y sería muy dañina para Irlanda.
El 29 de marzo de 2017, Reino Unido remitió la notificación de su intención de abandonar la Unión Europea de acuerdo con el artículo 50 del Tratado de la Unión. En consecuencia, el 30 de marzo de 2019 adquirirá la condición de tercer país y dejará de ser miembro de la UE. Veo cuatro escenarios posibles.
En el primero, Reino Unido abandona la Unión sobre la base de un acuerdo de salida negociado. Este escenario no se tratará en mayor detalle en el presente artículo. En el segundo, que constituye el núcleo de este trabajo, Reino Unido abandona la UE sin pacto. En el tercer escenario, Reino Unido solicita una ampliación del plazo de dos años establecido en el artículo 50, de manera que seguiría siendo miembro de la Unión hasta el final de la prórroga. Dicha ampliación requiere el consentimiento de la UE. Además, si excede algunos meses, Reino Unido tendrá que participar en las elecciones de 2019 al Parlamento Europeo.
Por último, Reino Unido podría decidir revocar unilateralmente la notificación inscrita en el marco del artículo 50. El Tribunal de Justicia de la UE ha confirmado que es posible hacerlo sin pedir el consentimiento a la Unión. Esto significaría que Reino Unido seguiría siendo miembro de pleno derecho de la UE en las condiciones actuales.
En el momento de redactar este texto es imposible establecer cuál de estos cuatro escenarios es el más probable, pero es importante subrayar que la actual situación política de Reino Unido es muy inestable. En consecuencia, concedo una probabilidad significativa a todos ellos.
Dado que un Brexit sin acuerdo es bastante probable, es importante evaluar cuidadosamente sus consecuencias y establecer un plan. Este artículo repasa la comunicación de la Comisión Europea al respecto y ofrece una valoración de los principales motivos de preocupación, en caso de que no haya acuerdo.
No analizo aquí los problemas a los que podría enfrentarse Reino Unido si se produce una salida no acordada. No obstante, me gustaría subrayar que su impacto sobre la economía, expresado en porcentaje de los respectivos PIB, sería mayor para Reino Unido que para la UE. Aun así, este diagnóstico económico no se debería confundir con un juicio político, según el cual Reino Unido tendría más interés en llegar a un acuerdo que el declarado en el momento de redactar estas líneas. El acuerdo posee múltiples dimensiones y tiene numerosas repercusiones en lo que a soberanía se refiere, que los políticos británicos podrían decidir rechazar. En consecuencia, no basta con una valoración económica para juzgar la probabilidad de que el Parlamento británico vote a favor del acuerdo de salida.
Consecuencias de un Brexit sin acuerdo
Un Brexit sin acuerdo podría adoptar diferentes formas. Un escenario es que se produzca la ruptura total de la cooperación entre la UE y Reino Unido. A determinado nivel, a la UE le interesa jugar fuerte en caso de que el Parlamento británico decidiese no ratificar el acuerdo negociado por su gobierno electo con la UE. Semejante acto sería considerado, sin duda, muy hostil por parte de Europa. Por ello, la UE sería reacia a pactar con Reino Unido unas medidas “de emergencia”. Un Brexit sin acuerdo no cooperativo como este es bastante posible. En otro escenario, quizá más razonable, la UE y Reino Unido seguirían colaborando en algunos aspectos mínimos. Esta es mi hipótesis de partida para este apartado, si bien insisto en que exigiría que Reino Unido respetase sus compromisos financieros con la Unión.
– Repercusiones sobre el presupuesto de la UE. Una de las cuestiones de importancia inmediata desde el punto de vista político será el presupuesto de la UE. Si Reino Unido sale de la Unión sin cumplir sus compromisos financieros con ella, la UE podría sentir la tentación política de tratar el país como una contraparte infractora, lo que tendría graves consecuencias políticas y podría significar que, durante un tiempo, la UE no estuviese dispuesta a negociar una relación significativa con Reino Unido.
En cuanto al impacto sobre el presupuesto, la factura del Brexit se calcula en unos 45,000-50,000 millones de euros. En el marco financiero plurianual (MFP) actualmente en vigor, se prevé que, para el periodo abril 2019-diciembre 2020, el total del déficit presupuestario europeo se eleve a 16,500 millones de euros, lo que equivale al 0,064% de la Renta Nacional Bruta (RNB) de la UE de los Veintisiete, dando por supuestas determinadas condiciones.
Esta cifra tendrá que ser transferida por los Estados miembros al presupuesto comunitario, si bien el 20% de los ingresos aduaneros adicionales procedentes de las importaciones de Reino Unido que se quedase cada país actuaría como un factor de compensación. Para cubrir el déficit no hará falta una legislación nueva, porque en el actual MFP, el techo global de recursos propios (es decir, la cantidad máxima que la UE puede recaudar en un año) es del 1,22% de la RNB, mientras que el techo de pago es del 0,96%. La diferencia entre el techo global de recursos propios y los techos de pago-compromiso deja margen de maniobra en caso de necesidades y emergencias imprevistas. Hasta donde yo sé, nunca se ha aplicado un margen tan amplio (alrededor del 0,26% de la RNB). Es posible que los 16,500 millones de déficit, entre abril de 2019 y diciembre de 2020, se tengan que repartir entre los Estados miembros según su RNB. La contribución de Alemania para ese periodo podría incrementarse en unos 4,200 millones, mientras que los ingresos aduaneros adicionales compensarían alrededor de 200 millones, lo que dejaría el coste neto en 4,100 millones de euros (una vez redondeado).
Dado que el importe de la factura del Brexit es pequeño en comparación con el presupuesto de Reino Unido (por ejemplo, para 2020 representará el 1%), pero grande en comparación con el de la UE (6,5% en 2020), esta última podría considerar, con razón, el incumplimiento de los compromisos financieros de Reino Unido como un acto hostil.
– Relaciones comerciales entre la UE y Reino Unido. Un Brexit sin acuerdo tendría consecuencias de calado para la relación comercial entre Reino Unido y la UE. Esta exporta un total de 341,000 millones de libras a Reino Unido, de los cuales 259,000 millones corresponden a bienes y 81,000 millones a servicios. La participación alemana es significativa. Alemania exporta 69,000 millones en bienes y 9,000 millones en servicios. El Brexit afectará en cualquier caso a estas transacciones. Ahora bien, en un escenario de no acuerdo no habrá transición, lo que significa que se deberán aplicar inmediatamente derechos de aduana y controles regulatorios. Es más, si ese fuese el caso, hay discrepancias sobre cómo evolucionaría la relación comercial, muy al contrario de lo que sucede con el escenario de acuerdo, en el que una declaración política establecería unos objetivos ambiciosos para esa relación. Los Veintisiete seguirían siendo el principal socio comercial de Reino Unido.
Si se produce un Brexit sin acuerdo, Reino Unido se convertirá en un tercer país, y los aranceles aplicables, según la Organización Mundial del Comercio (OMC), serán los de la nación más favorecida (MFN, siglas en inglés). Reino Unido ya ha informado a la OMC de que, tras abandonar la UE, aplicará los aranceles MFN de esta última sin que la organización se haya pronunciado en contra.
Un Brexit sin acuerdo provocaría de inmediato problemas logísticos y administrativos importantes. Al parecer, Dover, uno de los principales puntos de entrada de camiones a Reino Unido, no tiene la capacidad para introducir controles aduaneros que permitan mantener la frecuencia actual de llegada de vehículos. Esto tendrá un efecto inmediato sobre las cadenas de abastecimiento, y se tardará tiempo en establecer rutas alternativas. De manera similar, los puertos de la UE todavía no tienen suficiente personal para garantizar unos controles aduaneros adecuados. Por eso la Comisión Europea recordó a los Estados miembros que estuviesen preparados para garantizar estos controles y, según la información de que dispongo, estos han contratado personal dedicado a realizar controles aduaneros veterinarios, sanitarios y fitosanitarios. Además, habrá que aplicar una normativa de origen a las importaciones y a las exportaciones de/a terceros países, lo que constituye un reto administrativo para las empresas y los gobiernos de la UE y Reino Unido. Dicho esto, es probable que durante un periodo de varios meses estas cuestiones prácticas afecten de manera significativa a las relaciones comerciales. Sin embargo, cabe suponer también que los problemas logísticos se resolverán al cabo de un tiempo y no constituirán una barrera permanente al comercio.
En la OMC no hay acuerdo sobre el reparto de las cuotas arancelarias incluidas en su lista para la UE. La Unión ha negociado en la OMC los contingentes arancelarios, que habrá que dividir entre los Veintisiete y Reino Unido. En aras del mantenimiento de la claridad y la predictibilidad en el sistema comercial multilateral, en octubre de 2017 la UE y Reino Unido enviaron una carta conjunta a todos los miembros de la OMC en la que exponían los principales fundamentos y principios previstos para el reparto. Ahora bien, las negociaciones con los miembros de la OMC no han concluido y algunos no están de acuerdo con el planteamiento. La Comisión ha propuesto un proyecto de reglamento que le permite adoptar las medidas necesarias en relación con terceros países. Aunque el ajuste de las prorratas tuvo lugar antes del ingreso de Croacia en la UE, un Brexit sin acuerdo provocará incertidumbres. Desde el punto de vista práctico, la UE y Reino Unido aplicarían las nuevas cuotas prorrateadas tras la salida de este último, pero no se pueden excluir posteriores problemas legales en la OMC.
La conclusión general es que, a corto plazo, un Brexit sin acuerdo sería fuente de importantes problemas para la relación comercial entre la UE y Reino Unido, que se evitarían en caso contrario. Los efectos a más largo plazo dependen de las relaciones políticas y de los términos de la futura relación económica. Evaluar las repercusiones a medio plazo requeriría que las mediciones se realizasen teniendo en cuenta alguna referencia, como una ambiciosa relación comercial similar a la propuesta en la declaración política que acompañaría al acuerdo de salida. Probablemente quepa suponer que un Brexit plantearía aún más obstáculos políticos al establecimiento de una negociación comercial de la UE con Reino Unido. Si hubiese que aplicar los aranceles MFN de la OMC, el comercio resultaría afectado en sectores concretos, pero, en general, los efectos serían limitados desde el punto de vista macroeconómico.
– Irlanda. La situación posterior al Brexit en Irlanda sigue siendo uno de los asuntos más difíciles y polémicos de las negociaciones. La cuestión fundamental es el control de las fronteras en la isla, que, según los observadores irlandeses, desembocaría en nuevas tensiones violentas. ¿Sería posible evitarlo? El acuerdo de salida marca un camino, combinado con una salvaguardia que evitaría la imposición de la frontera, pero muchos miembros de la Cámara de los Comunes consideran que esto constituiría una injerencia significativa en la soberanía del país.
Las medidas de contingencia de la Comisión solo paliarían algunas de las repercusiones de un Brexit sin acuerdo para Irlanda. La Comisión publicó en diciembre de 2018 un proyecto de reglamento dirigido a garantizar la continuidad de los programas de cooperación territorial Peace IV y Reino Unido-Irlanda (República de Irlanda-Irlanda del Norte-Escocia). La Comisión también ha propuesto apoyo financiero a Irlanda, así como una serie de medidas para mejorar la logística del transporte. Pero estas solo son capaces de mitigar de manera parcial los efectos de un Brexit sin acuerdo. Por lo que respecta a los problemas logísticos inmediatos, que incluyen los sectores de la energía y el transporte, la construcción de infraestructuras necesita tiempo. Sin embargo, más importante es que el Acuerdo de Viernes Santo de 1998 fue posible porque Irlanda y Reino Unido eran miembros del mercado común europeo, lo que permitía suprimir los controles fronterizos.
Paradójicamente, si bien la principal motivación política para que el Parlamento británico rechace el acuerdo de salida puede ser la denominada salvaguardia, un Brexit sin acuerdo traería consigo los controles aduaneros en Irlanda que esta pretende evitar. En un Brexit sin acuerdo serían ineludibles si la UE quiere preservar la integridad de su mercado único. De hecho, cuando Reino Unido ya no forme parte de la unión aduanera o del mercado único, habrá que ponerlos en práctica con el fin de proteger la cohesión del mercado y aplicar la legislación europea. El gobierno irlandés se vería obligado a imponer la ley europea y controlar la frontera, mientras que el británico también tendría interés en hacer que se respete su frontera para garantizar su soberanía. En consecuencia, es posible que la UE y Reino Unido estuviesen dispuestos a volver a la mesa de negociaciones para evitar la violencia en Irlanda en caso de un Brexit sin acuerdo.
– Derechos ciudadanos y política de visados. Los ciudadanos británicos, en su condición de ciudadanos de la UE, tienen el derecho fundamental a viajar a cualquier otro país de la Unión, e incluso el derecho a trabajar en ellos. El 30 de marzo dejará de existir y los ciudadanos británicos se convertirán en miembros de un tercer país. El Reglamento (CE) nº 539/2001 del Consejo establece si los ciudadanos de un tercer país están obligados a solicitar visado o exentos de hacerlo. El gobierno de Reino Unido ha declarado su intención de no pedir visado a los ciudadanos de los países miembros de los Veintisiete para estancias cortas de turismo o negocios. La Comisión propone modificar el reglamento del Consejo para adaptar la condición de los ciudadanos de Reino Unido que viajen a la UE. La Comisión propuso desplazamientos sin visado con la condición de que Reino Unido trate igual a todos los ciudadanos de la Unión y les permita viajar también sin él.
Coincido en la importancia de pedir a Reino Unido que dé el mismo tratamiento a todos los ciudadanos de la UE. Sin embargo, conviene señalar que la UE no ha sido capaz de aplicar ese principio a Estados Unidos, que exige visado a algunos ciudadanos de la UE y a otros no. Actualmente, los Estados miembros de la Unión son los que deciden sobre el derecho de residencia y el de trabajo para los no ciudadanos de la UE. Los Estados miembros harían bien en colaborar y definir una posición unitaria en relación con Reino Unido, que ayude a garantizar una condición similar a todos los ciudadanos comunitarios que quieran trabajar y vivir en Reino Unido.
También considero que sería importante distinguir entre ciudadanos ya residentes y los que esperan para emigrar. La condición de los residentes no debería ser alterada por ninguna de las partes en caso de un Brexit sin acuerdo. Por tanto, la UE tiene un gran interés en que los derechos acumulados de sus ciudadanos en Reino Unido se sigan respetando, y en que, en un escenario de Brexit sin acuerdo, la UE y Reino Unido coincidan para garantizar la cooperación en áreas como el derecho a la Seguridad Social y la transferibilidad de las pensiones.
– Servicios financieros. En cuanto a los servicios financieros, los planes de contingencia más importantes ya se han elaborado. A partir de las conversaciones mantenidas con grandes instituciones financieras de toda Europa, confirmo que se han realizado amplios preparativos para gestionar un Brexit sin acuerdo. A mi juicio, es probable que la inestabilidad financiera en el lado de la UE de los Veintisiete sea limitada, dados los preparativos de la mayoría de participantes en el mercado y la recientemente confirmada flexibilidad de la Comisión en asuntos como la compensación de derivados. Asimismo, las autoridades británicas han aplicado medidas para salvaguardar la estabilidad financiera. Esto no significa que un Brexit sin acuerdo vaya a transcurrir sin costes. Los propios preparativos, así como la liquidez reducida, los comporta, pero la preocupación por la estabilidad financiera seguramente será escasa. Es importante que el Banco de Inglaterra y el Banco Central Europeo mantengan una relación estrecha y colaboren para salvaguardar la estabilidad.
– Efectos en sectores concretos. Un Brexit sin acuerdo podría tener repercusiones en varios sectores concretos, pero los planes de contingencia mitigarán los efectos colaterales inmediatos. Por ejemplo, en lo que se refiere a la aviación, significaría que las líneas aéreas de Reino Unido ya no podrían operar vuelos a la UE, mientras que la normativa de seguridad supondría que los vuelos entre la Unión y Reino Unido se verían afectados. La Comisión ha propuesto un reglamento que limitaría las repercusiones de una retirada de Reino Unido del sistema de seguridad para la aviación de la UE. Si se aprueba, los vuelos entre la UE y Reino Unido se autorizarán automáticamente por un periodo de otros 12 meses. Aun así, las líneas aéreas británicas perderán el derecho a operar vuelos internos en la UE o a terceros países a través de la Unión.
En mi opinión, la Comisión ha hecho un buen trabajo con la revisión de los posibles efectos sobre diferentes sectores y la propuesta de borradores de reglamentos de emergencia, así como otras medidas. La Comisión ha observado que el transporte por carretera, las aduanas, los requisitos sanitarios, los datos personales, la política europea sobre el clima, los visados y los derechos ciudadanos y los servicios financieros podrían requerir una acción rápida.
Evitar lo peor
A corto plazo, comparado con la firma de un acuerdo de salida, un Brexit sin acuerdo sería una mala noticia para la UE y para Reino Unido. En mi análisis no he cuantificado hasta qué punto resultaría peor un escenario de no acuerdo que la firma del acuerdo actual. Sin embargo, he destacado que el primer caso sería especialmente malo para Irlanda, ya que conllevaría controles aduaneros en la isla a fin de proteger la integridad del mercado único. Además, he hecho hincapié en una serie de problemas inmediatos que acarrearían bastantes trastornos para el comercio, para sectores concretos como las líneas aéreas o las empresas farmacéuticas, y para la gente. El acuerdo de salida es un texto más bien complejo que documenta en qué medida afecta el Brexit a las relaciones económicas, sociales y políticas. Es probable que abandonar todas esas relaciones de manera no amistosa provoque importantes turbulencias a corto plazo.
Las consecuencias comerciales y generales a más largo plazo son difíciles de evaluar, hay que hacerlo sobre la base de conjeturas de la futura relación entre la UE y Reino Unido. En consecuencia, esta relación a largo plazo es más incierta de lo que sería con el borrador de acuerdo y su declaración política anexa sobre los vínculos futuros.
Es importante estar preparado para reducir y mitigar el impacto de un Brexit sin acuerdo, teniendo en cuenta también la situación política altamente imprevisible de Reino Unido. Las instituciones de la Unión, sus Estados miembros, las empresas y la ciudadanía tienen un papel que desempeñar. No obstante, ninguna preparación puede resolver satisfactoriamente el problema con el que se encontraría Irlanda.
Un Brexit sin acuerdo exigiría adoptar una serie de leyes de emergencia preparadas por la Comisión, pero la pregunta clave es si es posible aprobar toda la legislación antes del 29 de marzo. Una cuestión importante es el calendario para la adopción de esa normativa por parte de los colegisladores europeos, el Consejo y el Parlamento Europeo. Si no se prolonga el plazo establecido en el artículo 50, los colegisladores tendrían que adoptarla antes del 29 de marzo, lo que plantearía numerosos problemas. Es más, su adopción inmediata cambiaría la dinámica de voto sobre el acuerdo en el Parlamento británico.
Por ello, la UE debería consentir una prórroga limitada del artículo 50 en caso de discrepancias sobre el acuerdo de salida. El plazo máximo podría ser la última sesión del Parlamento Europeo, prevista para el 18 de abril, antes de las elecciones. Desde un punto de vista técnico, parece que la prórroga se puede extender como máximo hasta junio de 2019, última fecha en que el Parlamento Europeo podrá seguir reuniéndose y legislando con su composición actual. Una prolongación de ese periodo conllevaría complicadas decisiones políticas en Reino Unido, ya que el país tendría que participar en las elecciones europeas.
La disposición de la UE a colaborar con las medidas de emergencia propuestas, a fin de gestionar las fricciones a corto plazo en caso de un Brexit sin acuerdo, probablemente dependerá en gran medida de la disposición de Reino Unido a cumplir sus compromisos financieros. Hay asuntos que no requieren cooperación en caso de una salida no acordada, pero sería ingenuo creer que la falta de cooperación no tendrá costes. No cooperar agravaría significativamente los costes de un Brexit sin acuerdo para ambas partes, pero en concreto para Reino Unido. He sostenido que la UE hace bien en adoptar una postura firme en lo que a dinero se refiere.
En un escenario más razonable sería de esperar que se cooperase en una serie de asuntos claves, como los derechos de visado, las fricciones sobre la frontera irlandesa y la colaboración en materia de aduanas. Los Estados miembros, los diputados y las instituciones europeas deberían estar preparados para establecer acuerdos de emergencia en caso de una salida no amistosa, en particular en lo que respecta a sectores en los que puede haber vidas humanas en juego, como la cooperación sanitaria o la nuclear. En los servicios financieros también es aconsejable la colaboración, puesto que un Brexit sin acuerdo ni cooperación aumentaría los riesgos para la estabilidad financiera. Independientemente de cuál sea la postura de Reino Unido, la UE debe procurar evitar las peores consecuencias.
El rumbo estratégico general que aconsejo que adopte la UE es incrementar lo más posible el coste de un Brexit sin acuerdo (respetando los límites éticos), al tiempo que muestra más flexibilidad en la declaración política y quizá en el propio acuerdo de salida. A la larga, tanto a la UE como a Reino Unido les interesa colaborar estrechamente. La salida de Reino Unido sin ninguna clase de acuerdo sería una señal muy mala para el mundo sobre la capacidad del país en particular, pero también de la UE, de colaborar con sus socios estratégicos. Esto tendría efectos perjudiciales para la relación entre ambos. Poner de relieve los costes políticos de un Brexit no acordado debería ayudar a convencer al Parlamento británico de la necesidad de firmar un acuerdo. No obstante, los actores han de iniciar discretamente los preparativos técnicos para el caso de que no lo haya.
Es probable que los próximos seis meses resulten turbulentos desde el punto de vista político y que veamos políticas de riesgos calculados. Es de la máxima importancia que la Unión permanezca unida. También es importante que no pierda de vista sus intereses estratégicos a largo plazo.
regina
