Vuelta al Mundo
Siete oportunidades para Naciones Unidas
Fuente: Crisis Group
En un periodo de crecientes tensiones internacionales, el papel de Naciones Unidas en la resolución de crisis graves pierde peso. Los líderes mundiales que asisten a la Asamblea General de la ONU este mes hablarán sobre los conflictos en curso, desde América Latina hasta Asia. Las posibilidades de que haya avances diplomáticos parecen ser bajas, incluso teniendo en cuenta que la salida reciente de John Bolton de la administración presidida por Donald Trump ha aumentado las especulaciones sobre la posibilidad de una reunión entre el presidente estadounidense y el presidente iraní, Hasan Rohaní.
Mirando más allá de la Asamblea General, las oportunidades para que el Consejo de Seguridad resuelva conflictos urgentes, o para que el secretario general, António Guterres, y otros funcionarios de la ONU lo hagan sin los mandatos del Consejo, parecen pocas. Sin embargo, sí existen algunas oportunidades. En los casos en que los cinco miembros permanentes del Consejo (P5) tienen un interés compartido en la gestión de las crisis, o las potencias regionales colaboran con las agencias de la ONU para abordar los conflictos, la organización aún puede proporcionar un marco para la consolidación de la paz.
Un año deslucido
Ha sido un año mediocre para el Consejo de Seguridad, que ha debatido acontecimientos ocurridos desde Venezuela y Sudán hasta Cachemira, pero ha logrado poco. En algunos casos ha conseguido declaraciones moderadas que mostraban preocupación; en otros se ha mantenido dividido y en silencio. La discusión del Consejo sobre la situación más peligrosa del año, el enfrentamiento entre Estados Unidos e Irán en el Golfo Pérsico, ha sido esporádica e improductiva, reflejando divisiones entre EU y otros miembros sobre la retirada de Washington del acuerdo nuclear iraní en 2018, y su efecto en el comportamiento de Irán.
Las fuerzas pacificadoras y de mantenimiento de la paz de la ONU que trabajan en muchos lugares en situación de crisis también han tenido problemas durante gran parte del año. Los esfuerzos aparentemente prometedores para reunificar Libia en un proceso liderado por la ONU, con un fuerte respaldo personal de Guterres, se desmoronaron ante el asalto del general Khalifa Haftar en Trípoli en abril. La mediación de la ONU en Yemen, que parecía tener algo de impulso a finales de 2018, de momento parece haber fallado. La fuerza de estabilización de la organización en Malí no puede contener la violencia yihadista e interétnica, especialmente en el centro del país.
Si bien los problemas a los que se enfrenta la ONU varían de crisis en crisis, los principales desafíos son bastante claros. El más obvio es la forma en que la competencia por la influencia entre el P5 –y en particular entre EU, China y Rusia– se ha manifestado en Nueva York. China se ha asegurado de que el Consejo de Seguridad no penalice a Myanmar por las atrocidades de sus militares contra los rohinyás, por ejemplo, dejando que se concentre en aliviar la difícil situación de los refugiados en Bangladesh. Rusia ha ignorado en gran medida las críticas de otros miembros del Consejo sobre sus operaciones militares en Siria. EU bloqueó los esfuerzos británicos para presentar un llamado a un alto el fuego en Libia, aparentemente porque algunos miembros de la administración Trump ven al general Haftar como el mejor aliado disponible contra los yihadistas en la región. Francia ha tratado de mantener al Consejo de Seguridad fuera de la gestión de crisis en dos países africanos francófonos, Camerún y Burkina Faso, a pesar de la gravedad de la situación en ambos.
La manipulación del Consejo por parte de los miembros del P5 para proteger a socios y clientes, y para mantener a la ONU fuera de situaciones en las que desean tener libertad de acción, no es nueva. La ONU siempre ha sido, en palabras de dos expertos en multilateralismo, un organismo de “seguridad selectiva” que las grandes potencias usan o ignoran según sus intereses. Pero el deterioro actual en las relaciones dentro del P5 ha servido para crear oportunidades para que las potencias regionales dejen de lado a los enviados de la ONU y los procesos de paz que un Consejo más unificado podría haber mantenido. Egipto parece haber engañado al secretario general sobre las perspectivas de paz en Libia antes de la ofensiva de Haftar. Arabia Saudí ha presionado a sus aliados del Consejo de Seguridad para garantizar que las declaraciones que emitiera sobre Yemen no crearan obstáculos legales o políticos para su campaña contra los huzíes.
Sin embargo, la ONU está lejos de estar paralizada. El Consejo de Seguridad continúa supervisando a casi 100,000 efectivos de mantenimiento de la paz en todo el mundo y colabora en asuntos como la lucha contra el terrorismo, incluidas las sanciones contra grupos terroristas, de manera bastante eficiente. En los últimos nueve meses, Guterres ha supervisado la implementación de una serie de reformas que ha estado negociado durante los últimos dos años. Entre ellas se incluye la liberación de altos funcionarios en materia de desarrollo para que puedan desempeñar papeles más políticos en países en riesgo de conflicto y fusionar parcialmente los departamentos políticos y de mantenimiento de la paz de la secretaría de la ONU. Estas reformas todavía están en fase de implementación. Hasta ahora no han significado un cambio dramático en la efectividad de la ONU, pero podrían mejorar la organización a la hora de analizar y responder a futuros conflictos, siempre que el Consejo les brinde apoyo suficiente.
Siete oportunidades
Siguiendo esta línea, y con motivo de la celebración de la Asamblea General, Crisis Group ha identificado siete situaciones que presentan una combinación de crisis y oportunidades a nivel regional, en las que la ONU puede desempeñar un papel importante. Estas, en general, implican cuestiones delicadas para los miembros de P5, y en la mayoría de los casos existen obstáculos importantes para un compromiso multilateral exitoso. Pero también son oportunidades donde es evidente que el P5 tiene más que ganar comprometiéndose con las situaciones políticas nacionales que buscando objetivos de carácter maximalista. Si los cinco grandes entendieran esto, el año que viene la ONU podría ser un poco más productiva que el anterior.
1. Desarrollar nuevas formas de estabilizar República Democrática del Congo (RDC) y sus alrededores. Han pasado casi 20 años desde que el Consejo de Seguridad enviara observadores para supervisar el final de la guerra civil congoleña. Ahora existe la oportunidad de reducir la extensa y costosa operación de paz en RDC –la Misión de Estabilización de la ONU en la República Democrática del Congo, conocida por su acrónimo francés Monusco– y buscar mecanismos menos centrados en lo militar, principalmente políticos, para promover la estabilidad en África central.
La ONU tiene 18,000 soldados y policías en RDC, principalmente desplegados para contrarrestar a grupos armados en el este. A pesar de los continuos episodios de violencia local, y un brote de ébola, los funcionarios de la ONU y los miembros del Consejo de Seguridad coinciden en que es hora de repensar la presencia de la ONU en la zona. Las elecciones nacionales en 2018 no condujeron a conflictos a gran escala, como muchos observadores habían temido, aunque el proceso estuvo marcado por serias irregularidades y problemas de seguridad. Además, el controvertido nuevo presidente electo, Félix Tshisekedi, ha convertido en una prioridad mejorar la seguridad en el este al mejorar las relaciones con los vecinos. Esto incluye Ruanda y Uganda, que han apoyado a algunas de las milicias en la región y han mantenido fuertes enemistades con otras, convirtiendo la zona en un escenario de conflictos indirectos por el poder.
Si la iniciativa de Tshisekedi, que ha incluido contactos de líder a líder con sus vecinos y discusiones entre sus servicios de inteligencia en el este del país, tiene éxito, puede sentar las bases para la cooperación de seguridad regional, reduciendo a su vez la necesidad de Monusco.
La situación política interna de Tshisekedi es frágil. Su predecesor, Joseph Kabila, cuyas relaciones con la ONU empeoraron significativamente con el tiempo y que amenazó con expulsar a Monusco más de una vez, aún ejerce un poder considerable. Aunque consciente de que las tensiones entre los dos líderes podrían complicar la agenda regional del presidente, el Consejo de Seguridad, que rara vez sufre grandes divisiones respecto a RDC, solicitó al secretario general una revisión independiente del papel de la ONU en RDC esta primavera. La revisión estará lista en octubre. Los diplomáticos en Nueva York prevén una reducción gradual de Monusco, que puede durar tres años. Para maximizar las posibilidades de mantener la estabilidad en RDC, la ONU debe tener tres prioridades.
Primero, la ONU debería ofrecer asistencia política, y posiblemente financiera, a los esfuerzos de reconciliación regional que involucran a RDC, Ruanda, Uganda y otros vecinos. A principios de este año, Guterres nombró un nuevo enviado especial para los Grandes Lagos, Huang Xia, que podría ayudar a Tshisekedi y a los demás líderes a trabajar juntos para estabilizar RDC oriental. Para generar confianza entre los actores regionales, puede ser necesario tener que vincular los acuerdos de finalización de la asistencia externa a los grupos armados con nuevos arreglos de seguridad transfronterizos y con iniciativas hacia la integración económica.
En segundo lugar, al tiempo que se reduce gradualmente la presencia de la ONU en general, el Consejo de Seguridad debe garantizar que una fuerza pequeña pero fiable permanezca en el este para hacer frente a las nuevas amenazas de los grupos armados, al menos mientras dure la reducción, pero posiblemente más tiempo. Si bien el Consejo ha mantenido una brigada de intervención de 3,000 efectivos en la zona desde 2013, algunas unidades carecen de las capacidades y la inteligencia para ser efectivas. El Consejo debería reforzar esta brigada a medida que el resto de la fuerza de la ONU se reduce. A más largo plazo, la ONU y los donantes internacionales deberán colaborar para convertir a las fuerzas armadas congoleñas en un ejército efectivo.
Finalmente, la ONU debería invertir más en los esfuerzos de mediación local en el este de RDC para abordar las reivindicaciones que a menudo motivan a los grupos armados y a sus partidarios. Además del papel que desempeñan las potencias regionales en alimentar el conflicto, las tensiones comunales y de clanes a menudo provocan estallidos de violencia que la Monusco apenas puede comprender, y mucho menos detener. Para detener estos brotes locales que crean una inestabilidad más amplia, la ONU debe mantener una presencia política civil para asesorar y apoyar las iniciativas locales de consolidación de la paz, incluso cuando la mayoría de los efectivos de mantenimiento de la paz se vayan.
2. Reforzar y expandir los esfuerzos de paz en Yemen. Hubo un breve momento de optimismo sobre el conflicto en Yemen a finales de 2018, cuando las facciones beligerantes acordaron medidas para evitar una batalla por la ciudad portuaria de Hodeida, que habría cortado el suministro de ayuda necesaria. Este acuerdo no ha cumplido con su cometido al completo hasta la fecha, pero la ONU aún puede jugar un papel clave en alcanzar un acuerdo de paz entre las facciones yemeníes, si las potencias regionales le dan espacio para hacerlo.
Será una tarea difícil de abordar. Los esfuerzos dirigidos por las Naciones Unidas para resolver el conflicto entre el gobierno internacionalmente reconocido del presidente Abed Rabbo Mansour Hadi y los rebeldes huzíes que lo expulsaron de Saná en 2015 se vieron limitados desde el principio por la Resolución 2216 (2015) del Consejo de Seguridad. Esta resolución efectivamente exige una rendición huzí ante el gobierno y se ha interpretado de manera amplia para limitar las negociaciones a los dos grupos opuestos. Se hicieron algunos progresos durante las conversaciones dirigidas por la ONU en Kuwait en 2016, pero estas flaquearon. El actual enviado de la ONU, Martin Griffiths, esperaba revivir el proceso de paz en 2018, pero primero necesitaba ayudar para evitar una batalla por Hodeida. En diciembre pasado, los huzíes y el gobierno de Hadi acordaron desmilitarizar la ciudad para evitar la detención de suministros humanitarios en Yemen. Pero aunque la diplomacia ha evitado lo peor (una batalla por el puerto que podría haber provocado una hambruna) ninguna de las partes ha implementado el acuerdo en su totalidad y la lucha continúa en otros frentes. Ha habido poco progreso hacia conversaciones de paz de carácter más amplio.
Para complicar aún más las cosas, este agosto, la coalición anti-huzí se dividió abiertamente. El Consejo de Transición del Sur (CTS), un autodenominado “gobierno en espera” del sur estrechamente relacionado con los Emiratos Árabes Unidos (EAU), y nominalmente parte de la coalición de Hadi, tomó el control de Adén a las fuerzas alineadas con el presidente. La toma de posesión significó el inicio de una guerra dentro de una guerra y colocó a los emiratíes y saudíes –líderes de la coalición árabe que apoyaba a Hadi en el campo de batalla– en bandos opuestos en un conflicto intra-yemení.
La lucha en el sur también ha puesto de manifiesto la importancia de ir más allá del enfoque actual de definir el proceso de paz únicamente entre Hadi y los huzíes. La fragmentación de la coalición de Hadi subraya que la guerra no puede resolverse solo mediante la negociación de Hadi-huzíes. El CTS y otros grupos tienen intereses y reivindicaciones que deben abordarse, incluido el reclamo del CTS de gobernar el sur. En este sentido, y a pesar del lenguaje en la Resolución 2216, que podría leerse como limitador a la capacidad de la ONU para involucrar a otros actores además de Hadi y los huzíes, la crisis actual podría abrir un camino hacia negociaciones de paz nacionales más inclusivas.
Hay indicios de que Arabia Saudí y los Emiratos Árabes Unidos están preparados para resolver las divisiones en el campo anti-huzí, que consideran que distrae a sus miembros de la lucha principal y, por tanto, debilita su estrategia. Eso implicaría empujar a Hadi y al CTS a formar un nuevo gobierno más amplio que incluya al CTS, entre otros, y luego nombrar una delegación para las conversaciones de paz dirigidas por la ONU con representación de todas las partes en el gobierno reconfigurado. Para facilitar este desarrollo, los funcionarios de la ONU y los miembros del Consejo de Seguridad deberían afirmar a las partes que se puede leer la Resolución 2216 con suficiente flexibilidad como para permitir que la ONU prosiga con las negociaciones en este formato.
Si el P5 no quiere ver que su papel en Yemen termine en un fracaso, reforzando el escepticismo ya existente sobre la relevancia de la ONU en Oriente Próximo, deberán persuadir al gobierno Hadi y a los huzíes, así como a sus respectivos aliados regionales, para aceptar una implementación –aunque no sea integral– del acuerdo de Hodeida y luego pasar rápidamente del enfoque en esa ciudad portuaria a las negociaciones sobre un acuerdo a nivel nacional.
3. Facilitar la reconciliación en Venezuela. La lucha por el control de Venezuela estuvo presente –de manera dramática– en el Consejo de Seguridad en la primera mitad de este año, cuando funcionarios estadounidenses, incluido el vicepresidente, Mike Pence, llegaron a Nueva York para presionar por la expulsión del presidente Nicolás Maduro. Los aliados de Maduro, especialmente Rusia, respondieron con declaraciones estridentes en su defensa. Sin embargo, la ONU aún podría desempeñar un papel y ayudar a ambas partes a encontrar una salida a un conflicto en punto muerto que alimenta una catástrofe humanitaria, con flujos masivos de refugiados, con consecuencias regionales.
A mediados de año, sin Maduro ni su rival por la presidencia, Juan Guaidó, capaces de asegurar la victoria, los debates de la ONU sobre la crisis perdieron energía. Los apoyos extranjeros de ambas partes parecen haber concluido que había poco que ganar con las disputas públicas en Nueva York. Algunos partidarios de Guaidó, incluidos los gobiernos europeos, también esperan que Guterres pueda desempeñar un papel más imparcial en la resolución de la crisis si el Consejo de Seguridad consigue evitar nuevas luchas sobre la cuestión.
Hasta ahora, Guterres y los funcionarios de la ONU en Venezuela han sido cautelosos acerca de participar en la crisis públicamente. El secretario general ha evitado cualquier esfuerzo por ayudar en Caracas hasta que ambas partes, claramente, quieran que lo haga, y ha pasado a un segundo plano en las negociaciones intermitentes entre el gobierno y la oposición que facilita Noruega; la opinión de la administración Trump de que la ONU no debería involucrarse ha jugado un papel en este sentido.
Si bien algunos comentaristas y organizaciones de derechos humanos han pedido al secretario general que aborde la situación con menos cautela, la ONU no ha estado completamente ausente. Después de su visita a Caracas en junio, la alta comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Michelle Bachelet, publicó un informe condenatorio que enumera las principales violaciones cometidas por el gobierno de Maduro. Las agencias de la ONU en Venezuela también han preparado un plan para aumentar considerablemente la ayuda humanitaria al país, con el objetivo de apoyar a 2,6 millones de personas con necesidades urgentes.
Las condiciones para una participación sustantiva de la ONU en Venezuela podrían madurar en algún momento. Aunque una ronda –contraproducente– de nuevas sanciones de EU agrió los ánimos en agosto, las conversaciones de Crisis Group con facciones de ambos bandos sugieren que podría ser posible un compromiso sobre la celebración de elecciones anticipadas, fiables y monitoreadas internacionalmente, con la advertencia de que la comisión electoral progubernamental tendría que ser cambiada, los poderes de la Asamblea Nacional restituidos, algunas sanciones de EU levantadas y habría que introducir garantías institucionales para escapar de la dinámica de “el ganador se queda con todo” de las elecciones pasadas.
Si las dos partes llegan a un compromiso, la ONU puede estar bien posicionada para observar las elecciones y ayudar a construir las instituciones necesarias para la gobernanza. También puede ayudar al mantenimiento de un acuerdo político. Un representante especial del secretario general, respaldado por una misión política, podría gestionar estos roles. El Consejo de Seguridad o la Asamblea General podrían establecer un mandato para ello, aunque una resolución del Consejo de Seguridad respaldada por todos los P5 tendría mayor peso. Reunirse detrás de una resolución del Consejo de Seguridad también sería una manera elegante para que EU y Rusia den un paso atrás en sus enfrentamientos sobre Venezuela, evitando así que la situación perjudique aún más sus relaciones.
4. Apoyo a la próxima etapa de las conversaciones de paz en Afganistán. Durante gran parte del año, diplomáticos y funcionarios de la ONU en Nueva York y Kabul han estado esperando noticias sobre el resultado de las conversaciones entre EU y los talibanes que podrían conducir a la retirada de las tropas estadounidenses de Afganistán. Las esperanzas de un acuerdo se desvanecieron, al menos temporalmente, cuando Trump anunció a comienzos de septiembre que había cancelado las conversaciones secretas con los talibanes y el presidente afgano, Ashraf Ghani, en Camp David, supuestamente diseñadas para sellar el acuerdo. A pesar de este revés aparentemente significativo, las condiciones que llevaron a EU y los talibanes al borde de un acuerdo aún existen, y aún puede surgir algún tipo de trato.
La ONU podría tener un papel importante que desempeñar en el seguimiento de una negociación. Los funcionarios de la ONU han tenido contactos con los talibanes desde la década de 1990, y la Misión de Asistencia de la ONU en Afganistán mantiene diálogos políticos, humanitarios y en materia de derechos humanos con el grupo. Sin embargo, no ha tenido un papel sustantivo en las conversaciones entre EU y los talibanes hasta la fecha, aunque ha facilitado la interacción entre el enviado estadounidense, Zalmay Khalilzad, y los embajadores en Kabul.
Pero si EU y los talibanes finalmente llegan a un acuerdo, será necesario que una amplia gama de actores afganos, incluidos talibanes, representantes del gobierno, otras facciones políticas y la sociedad civil, participen para llegar a un acuerdo político. Esa etapa, si se materializa, será el verdadero proceso de paz, destinado a producir un acuerdo político que todos los actores involucrados puedan comprar. Dado el número de actores y la variedad de intereses implicados, es probable que el proceso de paz sea caótico. EU, como parte en el conflicto, no estaría en una buena posición para gestionar esta próxima etapa de manera imparcial. En cambio, la ONU podría desempeñar un papel principal, en coordinación con otros actores externos, en la gestión del proceso. La ONU también debe estar preparada, si las partes en conflicto lo solicitan, para nombrar un mediador para las conversaciones.
Los asuntos a debatir en las conversaciones internas en Afganistán incluirían la negociación de un alto el fuego general, la configuración de un sistema modificado de gobernanza, el diseño de formas de compartir el poder político y de seguridad, la modificación de la Constitución, la reforma de las fuerzas de seguridad, la especificación del papel del Islam en el Estado y la elaboración de un marco que proteja los derechos de las mujeres, las niñas y las minorías. Si los talibanes y otros actores afganos aceptan a la ONU como mediadora, los miembros del P5, incluidos China y Rusia, que tienen preocupaciones en materia de seguridad sobre el futuro de Afganistán, también podrían sentirse seguros de que cualquier acuerdo final satisfaría sus intereses.
5. Apoyo de la Unión Africana (UA) para la transición de Sudán. La respuesta del Consejo de Seguridad a la caída del presidente Omar al Bashir en abril y los debates posteriores sobre el futuro de Sudán han sido confusos. Los miembros del Consejo de Seguridad con vínculos con el ejército sudanés, incluidos China y Rusia, se han opuesto incluso a declaraciones conjuntas de apoyo para una transición al gobierno civil. Los miembros africanos del Consejo, Costa de Marfil, Guinea Ecuatorial y Sudáfrica, se sintieron frustrados por el fracaso del organismo en respaldar los esfuerzos de la UA y Etiopía para resolver la crisis este verano. La diplomacia del Consejo de Seguridad se complicó aún más por las discrepancias sobre lo que los acontecimientos en Jartum significaron para el futuro de la Operación Híbrida de la ONU-UA en Darfur (Unamid), cuyas tropas se están retirando. El Consejo acordó pausar el proceso de retirada en junio, pero solo hasta octubre.
Por el contrario, el secretario general ha apoyado firmemente los esfuerzos de gestión de crisis de la UA, nombrando a un enviado con un mandato explícito para ayudar a la UA en lugar de liderar una iniciativa independiente de la ONU. El esfuerzo de la UA y Etiopía finalmente condujo a un acuerdo de transición de poder conjunto militar y civil en agosto. Aunque el Consejo de Seguridad todavía puede tener dificultades para encontrar un consenso, y el enviado ha desempeñado un papel limitado hasta la fecha, hay más cosas que él y las agencias de la ONU pueden hacer ahora que existe un acuerdo.
Si bien la UA será el principal socio institucional de la nueva autoridad de Jartum, la ONU puede ofrecer apoyo técnico a la oficina de la UA en Jartum, en vigor desde 2008, para facilitar la transición. Este mandato podría abarcar la mediación entre las autoridades de Jartum y los grupos rebeldes en las periferias de Sudán, la preparación de elecciones y la ayuda al gobierno para reavivar la economía, en estado crítico.
Podría decirse que el desafío económico es el más desalentador. Una inyección urgente, y con fines muy específicos, de apoyo financiero externo, incluida la condonación de la deuda, será crucial. Los donantes deberían aunar sus recursos para reavivar la actividad económica y garantizar que los agentes poderosos del país no canalizaran la asistencia hacia las redes de mecenazgo que Bashir desarrolló para comprar lealtad. Aquí la velocidad es esencial. El nuevo primer ministro, Abdalla Hamdok, y su gabinete tienen que mostrar resultados rápidos en la estabilización de la economía si desean consolidar el apoyo público. El gabinete está atravesando una etapa de buena imagen pública, pero si no alivian rápidamente la profunda crisis económica de Sudán, este respaldo podría disminuir, y favorecer a los generales que buscan frustrar el progreso hacia el pleno gobierno civil. El Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), posiblemente junto con el Banco Mundial o el Banco Africano de Desarrollo, podría ayudar a este esfuerzo actuando como coordinador de nuevas formas de financiamiento. Como el PNUD no responde ante el Consejo de Seguridad, las divisiones P5 no afectarían su trabajo.
Mientras tanto, los miembros del Consejo deben proceder con cautela a la retirada de la Unamid, atentos a las circunstancias que les podrían hacer reconsiderar el calendario. Algunos rebeldes en Sudán se negaron a firmar el acuerdo de transición, diciendo que la oposición y la junta ignoraron sus demandas de tener un papel formal en las instituciones de transición. Estos grupos pueden causar problemas. Diferentes cuerpos de las fuerzas de seguridad sudanesas (incluidos los experpetradores de atrocidades en Darfur) pueden esperar que el nuevo gobierno persuada a la ONU para acelerar la salida de la UNAMID, lo que les dejaría vía libre para montar nuevas operaciones en el área.
6. Impulsar la cooperación institucional de la UA y las Naciones Unidas. Aunque el Consejo de Seguridad dedica la mitad de su tiempo a los problemas africanos, la UA y otros grupos regionales y subregionales han ido tomado cada vez más posiciones de liderazgo en la mediación de las crisis del continente. Hay mucho espacio para que Nueva York y Addis Abeba cooperen de manera productiva, incluso cuando esta última desempeña un papel más importante en los asuntos regionales de paz y seguridad. Las dos instituciones aún están trabajando para resolver los detalles.
Por ejemplo, la UA ha pedido la creación de un mecanismo que permita a la ONU dotar de contribuciones específicas a operaciones dirigidas por africanos como una alternativa a las fuerzas de la ONU. Los ánimos estallaron en el Consejo de Seguridad a finales de 2018 cuando EU amenazó con vetar una resolución respaldada por la UA que incluía este concepto. A menos que se resuelva la fricción en torno a este asunto, esta tiene el potencial de complicar los futuros esfuerzos de prevención de conflictos y pacificación liderados por la UA y la ONU en el continente.
Suráfrica, en sus primeros dos años como miembro electo del Consejo, espera hacer avances sobre este asunto en 2019. Además de las preocupaciones por los costes y la financiación, algunos miembros del Consejo tampoco están seguros de que las misiones lideradas por africanos –cuyos mandatos para la aplicación de la paz a menudo son muy amplios e involucran operaciones en escenarios de alto riesgo y contra grupos yihadistas–, estén a la altura de los estándares de la ONU en materia de disciplina, rendición de cuentas y gestión financiera. Los funcionarios de la UA y los diplomáticos africanos deberían tomarse en serio estás consideraciones y diseñar un ejemplo claro para la financiación de la ONU, incluyendo mejoras cualitativas demostrables en las operaciones.
El Consejo de Seguridad también debe priorizar la mejora de la cooperación con el Consejo de Paz y Seguridad de la UA (CPS). A pesar de que los dos organismos celebran consultas anuales, la relación entre ellos no está bien desarrollada, y los miembros del CPS se quejan de que sus homólogos del Consejo de Seguridad con frecuencia ignoran sus posiciones, como en el caso de Sudán. Por el contrario, el secretario general Guterres tiene estrechos vínculos con muchos líderes africanos y altos funcionarios de la UA, y ha alentado a la secretaría de la ONU a apoyar los esfuerzos de la UA para expandir su papel en la gestión de conflictos como una prioridad estratégica.
Como Crisis Group ha recomendado anteriormente, los dos consejos deberían incluir innovaciones de procedimiento para aliviar las tensiones de su relación. Esto podría incluir visitas conjuntas de los miembros del Consejo de Seguridad y el CPS a las áreas afectadas por la crisis, una opción que ya han considerado en el pasado pero que no han seguido debido a disputas acerca del protocolo. Los miembros del CPS de la UA también podrían mejorar su compromiso con el Consejo de Seguridad dotando de más recursos a su oficina de Nueva York y facilitando el flujo de información entre el CPS y los tres miembros africanos rotativos del Consejo.
7. Repensar los acuerdos multilaterales de seguridad en Oriente Próximo. Paralelamente a los esfuerzos por reformular su compromiso con los asuntos africanos, el Consejo de Seguridad y la Secretaría de la ONU deben abordar las deficiencias de la organización al abordar las crisis de Oriente Próximo. Está claro que las luchas de poder regionales, incluido el enfrentamiento entre Arabia Saudita e Irán y las tensiones entre Qatar y sus vecinos, tienen implicaciones transversales para los conflictos concretos en los que trabajan los mediadores de la ONU. Pero, en cualquier caso, la coordinación entre los enviados de la ONU en la región a menudo es limitada.
El secretario general Guterres, quien ha alterado la estructura de la secretaría de la ONU en Nueva York para promover un enfoque más regional (y menos específico del país) para las estrategias de resolución de conflictos, debe presionar a sus representantes en Oriente Próximo para que mejoren su coordinación y puedan trabajar como un equipo, especialmente en lo relativo su diplomacia individual con las principales capitales de la región, así como con Europa, Rusia y los EU.
Más allá de los problemas de coordinación de la ONU, la crisis del Golfo ha alentado a algunos miembros de la organización a ampliar la mirada en lo relativo a los acuerdos de seguridad regional. Irán ha propuesto a Guterres iniciar debates sobre una nueva arquitectura regional que fomente la confianza y Rusia ha presentado “propuestas de seguridad colectiva para la región del Golfo Pérsico” apelando a la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) -a través del cual Occidente y el bloque soviético negociaron un paquete de acuerdos sobre fronteras, medidas para el fomento de la confianza en materia de seguridad y cuestiones humanitarias en la década de 1970-. Este verano, mientras las tensiones en el Golfo empeoraban, Irak convocó a una conferencia de seguridad regional. La UE respaldó la propuesta iraquí y varios gobiernos europeos respaldan ideas similares.
Las potencias externas no pueden imponer una nueva arquitectura de seguridad en Oriente Próximo. Pero si varios estados árabes considerados relativamente neutrales en disputas regionales, como Jordania, Kuwait y Omán, estuvieran dispuestos a iniciar discusiones sobre temas de seguridad, los actores externos podrían apoyar el proceso. Al menos en primera instancia, dicha discusión podría enfocarse en medidas duras de fomento de la confianza en materia de seguridad, como canales de comunicación entre capitales durante períodos de crisis o acuerdos para reforzar la seguridad marítima, además de incluir otros temas importantes como la escasez de agua.
La ONU probablemente no sea el lugar adecuado para generar el impulso para estas ideas. El Consejo de Seguridad está muy dividido sobre demasiados asuntos relativos a Oriente Próximo. El secretario general Guterres, al tener que trabajar con las tensiones entre los P5 en su día a día, seguramente encontrará dificultades si defiende en voz alta una “CSCE para Oriente Próximo”.
No obstante, el sistema de la ONU tendría algo que decir al respecto. Tiene conocimientos integrados sobre mecanismos multilaterales, y los funcionarios de las Naciones Unidas tienen redes en Oriente Próximo, que podrían ayudar a Guterres con consejos prácticos sobre temas de seguridad. El Secretario General podría designar un enviado especial para asuntos generales de seguridad en Oriente Próximo para que sirviera de enlace entre los gobiernos involucrados. En la medida en que los debates aborden cuestiones técnicas, como los problemas del agua, la ONU también puede poner a disposición a sus expertos. En un momento en que el enfoque de la ONU para el establecimiento de la paz en Oriente Próximo se encuentra con graves problemas, sus líderes deberían estar dispuestos a experimentar con nuevas ideas para la resolución de conflictos.
JMRS
