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Seis prioridades para reducir riesgos entre la Unión Europea y China 

2023-04-20

Mikko Huotari y Grzegorz Stec | Política Exterior

La Unión Europea debe prepararse para los tiempos inciertos que se avecinan y reducir los riesgos en sus relaciones con China. El retorno de los encuentros diplomáticos es una señal positiva, pero los europeos están recalibrando su política hacia Pekín, lo que significa que el acercamiento será más condicional y posiblemente difícil de mantener.

Las relaciones diplomáticas entre la Unión Europea y China parecen algo más estables estos días que el año pasado por estas fechas. El canciller alemán, Olaf Scholz, reabrió los intercambios de alto nivel con China y visitó Pekín a finales de 2022, al igual que el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel. En abril es el turno del presidente francés, Emmanuel Macron, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, y el alto representante, Josep Borrell. Pekín ha suavizado su retórica hacia la UE, y Fu Cong, el nuevo embajador chino ante la UE, suple el año que ha estado el puesto vacante, reuniéndose afanosamente con los principales interlocutores europeos. Los diálogos de trabajo se están reactivando: incluso el diálogo UE-China sobre derechos humanos ha vuelto a resurgir.

La próxima cumbre UE-China, prevista para mediados de año, será una prueba de fuego para la capacidad de ambas partes de establecer una relación más constructiva. El retorno de los encuentros diplomáticos es, por supuesto, un ingrediente de dicha relación. Pero seamos realistas. Europa está recalibrando su política hacia China, lo que significa que el acercamiento será más condicional y posiblemente difícil de mantener.

Bruselas y las otras capitales de la UE parecen converger cada vez más en la idea de eliminar riesgos en las relaciones con China; esencialmente, limitar la vulnerabilidad de la UE a una gama más amplia de factores de estrés y posibles perturbaciones causadas por Pekín, así como a las tensiones geopolíticas relacionadas con China. Este es el orden del día de la política china de la UE; no perseguir una amplia “disociación” ni continuar con el “diálogo de sordos”, como dijo el año pasado el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores, Josep Borrell. Para hacer de la eliminación de riesgos el punto central de la política china de la Unión, los europeos deben ser claros y coherentes en cuanto a lo que esto significa para sus gobiernos e instituciones.

Una reducción de riesgos integral y a largo plazo solo tendrá éxito si se basa, en primer lugar, en la gestión responsable de la divergencia estratégica de los intereses y valores de la UE con China; en segundo lugar, en la aplicación efectiva y la ampliación de la «caja de herramientas» de la política defensiva de la Unión; en tercer lugar, en un enfoque europeo coordinado, pero independiente de las relaciones en materia de alta tecnología con China; en cuarto lugar, en una reducción proactiva de las vulnerabilidades estratégicas, especialmente en materias primas críticas; en quinto lugar, en una preparación mucho mayor para un posible conflicto en Taiwán; y en sexto lugar, en la dosis adecuada de coordinación de la política sobre China con socios transatlánticos y de ideas afines.

El coste de haber ignorado el riesgo que planteaba Rusia debería ser una llamada de atención. Europa debe extraer una lección de la invasión rusa de Ucrania para sus relaciones con China y desarrollar proactivamente estrategias de mitigación de riesgos. Dichas estrategias pueden evitar perturbaciones aún mayores en la próxima crisis geopolítica y ayudar a gestionar las crecientes tensiones que persisten en la actualidad.

Reconocer y gestionar la divergencia estratégica con China

La ofensiva diplomática del “encanto” de Pekín y su reapertura económica resultan ciertamente atractivas para la UE. La guerra de Rusia en Ucrania y la crisis energética resultante han golpeado duramente a la economía europea, por lo que suavizar las tensiones con China y estabilizar las relaciones económicas es un aliciente, al menos a corto plazo. A medio y largo plazo, sin embargo, es probable que continúe la divergencia estratégica entre la Unión y China. A pesar de los gestos diplomáticos, lo visto durante el Congreso del Partido Comunista Chino (PCCh) en octubre de 2022 y la Asamblea Popular Nacional de marzo pasado confirman tendencias preocupantes: el creciente dominio del partido sobre las estructuras del Estado, un giro hacia políticas económicas más distorsionadoras y una postura cada vez más enfrentada en la competencia estratégica con Estados Unidos.

Pekín también parece carecer de una visión convincente para un compromiso constructivo con la UE. Las ofertas ensayadas por Fu Cong en Bruselas —el levantamiento simultáneo de las sanciones por parte de la Unión y China, así como el desbloqueo del proceso de ratificación del Acuerdo Global de Inversión UE-China (CAI, por sus siglas en inglés)— son poco convincentes y no abordan las tensiones fundamentales en las relaciones. Está claro que Pekín no pretende redefinir su relación con Europa. Por el contrario, la política china hacia la Unión sigue teniendo como objetivo principal impedir que los europeos se sumen a las iniciativas dirigidas por Estados Unidos contra China y paralizar el desarrollo por parte de la Unión de una política hacia China más asertiva. No se trata de un nuevo compromiso cooperativo, sino de maximizar el margen de maniobra en una profunda competencia estratégica con EU.

Las cuestiones sin resolver entre Bruselas y Pekín siguen tensando la relación. Entre ellas se encuentran el trato a los uigures en Xinjiang, la coacción económica de China sobre Lituania que dio lugar a uno de los dos casos abiertos por Bruselas contra Pekín en la Organización Mundial del Comercio, así como la preocupación por las distorsiones cada vez mayores del mercado chino y las crecientes implicaciones para la seguridad de su participación en las infraestructuras críticas de Europa.

Aún subestimadas por muchos en China o aceptadas como el precio de respaldar a Moscú, las diferencias sobre la invasión rusa de Ucrania son un motor clave de la profundización de las divergencias. Para la UE hay mucho en juego. Más allá del coste humanitario de la agresión rusa, la guerra también está remodelando el sistema de seguridad europeo y el propio futuro del orden internacional. Desgraciadamente, el documento de posición de China sobre la guerra, publicado recientemente, no distingue entre agresor y víctima, favorece la posición de Rusia y da a entender que la expansión de la OTAN provocó la invasión.

La visita del presidente Xi Jinping a Moscú del 20 al 22 de marzo señaló además el apoyo continuado de Pekín al régimen de Vladímir Putin y el compromiso de coordinarse con Rusia en la escena mundial, como indica la declaración conjunta sobre la “profundización de la asociación estratégica integral de coordinación para la nueva era”. Más allá de los mensajes políticos, los dos actores también se acercaron a la conclusión de las negociaciones sobre el gasoducto Power of Siberia 2, que desplazaría las exportaciones rusas de gas de Europa hacia Asia. Por lo tanto, es poco probable que la esperada primera llamada de Xi al presidente de Ucrania, Volodímir Zelensky, desde el comienzo de la guerra sea algo más que una maniobra diplomática. La UE debe permanecer unida tanto a la hora de establecer claramente sus líneas rojas (como el apoyo militar) como de responder a las insinuaciones chinas.

Implementar y ampliar los instrumentos defensivos de la UE

En los últimos años, los europeos ha avanzado considerablemente en el desarrollo de una evaluación compartida de los desafíos que plantea China y de un conjunto común de herramientas de política defensiva. Aunque teóricamente no se dirigen a ningún país en concreto, se centran en algunos de los retos clave relacionados con China e incluyen el control de la inversión extranjera directa, mecanismos contra la coacción y medidas para abordar las distorsiones del mercado único a consecuencia de las subvenciones de terceros países. Algunos Estados miembros van a la zaga en la aplicación de las medidas defensivas ya acordadas. Pero, aun así, se necesitan más.

A medida que la UE toma contacto con los riesgos de su relación con China, desarrolla nuevas medidas relacionadas con la seguridad, la alta tecnología y otros factores geopolíticos. Por ejemplo, la Unión está creando capacidades para responder a la manipulación de la información y la injerencia de China en la política de otros países. También está mejorando la ciberseguridad relacionada en sus instituciones; recientemente, ha exigido a los empleados de  las instituciones comunitarias que eliminen la aplicación TikTok, propiedad de la empresa china ByteDance, de los dispositivos de trabajo. Partiendo de esta base, la Unión debería llevar a cabo un exhaustivo mapeo de los riesgos centrado en China para identificar las áreas que requieren nuevas herramientas.

Diseñar un enfoque coordinado e independiente en alta tecnología

Las relaciones en materia de alta tecnología con China se han vuelto extremadamente controvertidas. La UE necesita desarrollar urgentemente un enfoque específico para gestionar las relaciones en lo relativo a innovación y tecnología con China. Tras el “cambio de doctrina” del verano de 2022 en EU sobre los controles tecnológicos, que pretende socavar las capacidades de alta tecnología de China, Pekín redobló sus ambiciones de autosuficiencia en ciencia y tecnología. La UE está ahora en riesgo de verse atrapada en medio de esta pugna tecnológica.

Bruselas y algunos Estados miembros ya han empezado a adaptarse a este nuevo mundo tecno-nacionalista. Han diseñado directrices para la investigación y la seguridad de los conocimientos en la enseñanza superior, han agudizado los controles de las exportaciones y han revisado los mecanismos de detección de las inversiones extranjeras directas. Pero estas medidas aún carecen de los «dientes» necesarios teniendo en cuenta la envergadura de la tarea: que no es otra que eliminar el riesgo que supone la relación en materia de innovación con una China autoritaria y con poder tecnológico que lidera la carrera mundial de tecnologías emergentes críticas.

Existe una brecha significativa en la concienciación y la alineación estratégica entre los Estados miembros, que necesitan actuar con rapidez para afinar su enfoque. El control de las exportaciones de tecnologías emergentes críticas de doble uso, junto con una política estrictamente definida de control de las inversiones salientes, podría ser una acertada medida para la reducción de riesgos.

Si la UE quiere incrementar su agencia en sus asuntos, necesita ser proactiva en el fortalecimiento de su base industrial en áreas clave y en la definición de límites y enfoques, en estrecha colaboración con los líderes de la industria. Podría aprender de la reciente experiencia del proveedor holandés de equipos semiconductores ASML, que sigue en el centro de la “guerra del chip” entre EU y China, donde La Haya gestionó la presión de Washington para imponer controles a la exportación, con una coordinación limitada con el resto de la Unión. La coordinación con socios afines será clave, incluido EU. Pero esperar orientaciones o presiones de Washington no es una opción responsable. La UE y sus Estados miembros deben tener claro el alcance deseado de la cooperación con China en materia de tecnologías limpias, biotecnología e inteligencia artificial (IA) en sus propios términos. Pero esto también significa estar preparados para las represalias chinas cuando las restricciones se consideren necesarias.

Reducir las vulnerabilidades en materias primas críticas

La dependencia europea de las importaciones de materias primas chinas ensombrece su capacidad para capitalizar la transición ecológica. En la actualidad, China suministra más del 90% de las tierras raras necesarias para que la UE desarrolle productos de tecnología verde. Para solucionar este problema, la Comisión Europea está a punto de proponer una Ley de Materias Primas Críticas. Se espera que incluya una agencia única de compras que establezca el objetivo de extraer, reciclar y procesar entre el 10% y el 40% de las materias primas críticas dentro de la UE para 2030.

Estas medidas deben considerarse una prioridad interna. Pero también deben dar forma a la política económica exterior de la UE y aplicarse en coordinación con los socios externos. La reciente noticia de conversaciones entre la Bruselas y Washington sobre un acuerdo comercial de materias primas críticas es un paso en la dirección correcta y debería seguirse de un acercamiento a otros socios de ideas afines.

Prepararse para un conflicto en Taiwán

La UE necesita planes de contingencia para gestionar un posible conflicto agravado en el estrecho de Taiwán, cuyas consecuencias serían mucho mayores que las de la invasión rusa de Ucrania. El coste para la economía mundial de un conflicto de este tipo en un escenario de bloqueo se estima en unos 2 billones de dólares solo en términos monetarios, sin contar las respuestas internacionales, los efectos secundarios y otras repercusiones. Las implicaciones geopolíticas y humanitarias serían sin duda devastadoras.

Por tanto, el objetivo clave para reducir los riesgos debe ser reforzar el statu quo en el estrecho de Taiwán y evitar que se produzca un conflicto. La UE debería considerar una serie de escenarios posibles y desarrollar un paquete de medidas preventivas y disuasorias. Estas deberían incluir la señalización diplomática a China –bilateralmente y en coordinación con los socios, idealmente también del Sur Global– de los inmensos costes de una posible agresión. La UE también debería desarrollar sus relaciones con Taiwán dentro de los límites de la política de “una sola China” autodefinida por el bloque y cooperar en la mejora de la resistencia democrática, crucial para frustrar la injerencia extranjera. Navegar por este desafío también requiere intercambios transatlánticos intensos y regulares, especialmente entre legisladores, sobre las formas de gestionar las crecientes tensiones de forma pacífica y responsable.

Calibrar la coordinación de políticas transatlánticas y afines sobre China

La reducción de riesgos en las relaciones entre la UE y China no puede tener éxito sin socios. El reto clave en este sentido es calibrar la política transatlántica europea respecto a Pekín a pesar de las diferencias parciales en la perspectiva estratégica, la diversidad en la naturaleza y el alcance de los vínculos con China y la profundización de la competencia entre la UE y EU en materia de política industrial. Washington ha introducido recientemente medidas unilaterales más contundentes dirigidas a China, lo que hace que la coordinación con la UE sea más pertinente pero difícil. Y cabe esperar más acciones de este tipo por parte de la administración de Joe Biden a medida que las tensiones entre EU y China sigan recrudeciéndose. Los europeos necesitan tener claro lo que quieren conseguir y lo que no en paralelo o en coordinación con Washington.

La UE también necesita trabajar con un conjunto más amplio de socios. El consenso emergente sobre seguridad económica ofrece una oportunidad para ello. Varios actores comparten la valoración europea de que la desvinculación no debe significar desacoplamiento y que la construcción de bloques geopolíticos no es una dirección política deseada. La presidencia japonesa del G7 este año y la próxima cumbre de Hiroshima ofrecen la oportunidad de formar un consenso más amplio sobre estas cuestiones.

Sin tiempo que perder

Poner en práctica estas medidas para reducir el riesgo de las relaciones de Europa con China y convertirlas en un punto central de la política europea sobre China exigirá que los Estados miembros de la Unión sincronicen sus evaluaciones de las futuras tensiones y perturbaciones relacionadas con China. Eso significa una evaluación exhaustiva de las políticas de China y la definición de los riesgos clave que podrían informar la formulación de políticas europeas. Los Estados miembros también deben seguir evaluando y ajustando sus políticas hacia China y trazar un mapa de su capacidad de resistencia.

Lograr un consenso en toda la Unión no será fácil. Muchos Estados miembros aún tienen que definir las prioridades de su política con China. La nueva estrategia alemana hacia el país asiático tiene un papel importante que desempeñar, ya que puede servir de inspiración para que otros Estados miembros elaboren sus documentos de política sobre China. Para que eso ocurra, Berlín debe emitir un mensaje claro y concertado que respalde y ayude a dar forma a un giro más amplio en toda la UE hacia la eliminación de riesgos.

Independientemente de la rapidez con la que se unan los Estados miembros, la Unión debe prepararse urgentemente para los tiempos inciertos que se avecinan y poner en práctica los componentes básicos de una agenda de control de riesgos. Los europeos deben aprovechar al máximo la relativa calma en las relaciones bilaterales con China, que pueden revolverse en un abrir y cerrar de ojos en el actual clima geopolítico incierto. En el presente, no hay pruebas de que Pekín esté proporcionando equipamiento militar a Moscú, pero los acontecimientos son difíciles de prever. Realmente no hay tiempo que perder.