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Claves de la acción humanitaria: más allá de Ucrania

2023-04-28

Raquel González Juárez y Alicia Daza Pérez | Política Exterior

La guerra en Ucrania ha opacado las necesidades humanitarias en otros lugares del mundo. A pesar de los compromisos internacionales y cambios en la acción humanitaria, los datos de este informe revelan una distribución desigual, insuficiente e íntimamente ligada a intereses geopolíticos.

Desde el año 2003, el Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria (IECAH) y Médicos sin Fronteras España (MSF-E) elaboran los informes sobre acción humanitaria internacional y española, que se han convertido, durante estos años, en referentes fundamentales para el análisis de las tendencias en este sector. El último de los informes, publicado a finales de 2022, se titula con toda intención “Mas allá de la guerra en Ucrania”. Recogemos a continuación algunos de los mensajes y reflexiones básicos del mismo.

Un contexto internacional de creciente complejidad

En el momento actual, hablar de crisis humanitarias lleva, en el imaginario colectivo, a centrar la atención en la guerra en Ucrania, un asunto que acapara la atención mundial y más concretamente, la atención política y mediática a nivel mundial. Toda la agenda internacional parece reducirse a este contexto sobre el que se concentran los debates, los análisis y las respuestas desde diferentes ángulos. Sin embargo, si se pone el foco en las poblaciones y contextos que están recibiendo menor atención mediática, política y financiera, y que al mismo tiempo tienen enormes necesidades, se constata la multitud de asignaturas pendientes que la acción humanitaria tiene por delante. Si se cierra algo más el enfoque y se fija la atención en las personas que en la actualidad viven en situaciones de elevado riesgo y extrema vulnerabilidad debido a conflictos y situaciones de violencia o desastre en crisis complejas y, en muchas ocasiones, crónicas, se constata cómo las enormes necesidades de éstas quedan diluidas en una niebla cada vez más densa, en la que paradójicamente brillan la falta de voluntad y la inacción para hacerles frente de manera resolutiva.

La guerra en Ucrania es cruel y reúne los componentes principales que vemos en el resto de los conflictos violentos: ataques indiscriminados contra la población, carestía de bienes y alimentos básicos de primera necesidad, sufrimiento, desplazamiento forzado externo e interno de millones de personas, etc. Sin pretender disminuir un ápice la gravedad del impacto de esta guerra, la Escola de Cultura de Pau, deja constancia de la persistencia de 32 conflictos armados activos en el año 2021, la mayoría de los cuales se registraron en África (15) y Asia (9). Por primera vez en una década los conflictos armados de alta intensidad representaron más de la mitad (53%) del total de casos a nivel mundial.

Esa imagen de conflictividad manifiesta se agrava cuando se contabiliza igualmente el creciente volumen de personas refugiadas y desplazadas forzosamente en diferentes regiones del planeta. Las cifras que maneja el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) arrojan un balance de 103 millones de personas desplazadas. La guerra en Ucrania ha contribuido de forma crucial a aumentar unas cifras que en años anteriores ya habían batido todos los registros históricos desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, con estimaciones de unos ocho millones de personas que han atravesado la frontera y más de cinco que se han visto obligadas a trasladarse a otras localidades dentro del país. Conviene recordar que, en contra de la imagen que a veces se transmite, no son los países de renta alta los que más soportan esa carga, sino que los países de renta baja y media acogen al 74% de las personas refugiadas del mundo, y los países más empobrecidos dan asilo al 22% del total.

En este contexto, eventos como la COP27, celebrada en Egipto a finales de 2022, ponen de manifiesto la insuficiente voluntad política para la adopción de medidas que potencien un verdadero cambio de modelo. Esto, sumado al número de personas que viven por debajo de la línea de pobreza extrema, 676 millones, y las afectadas por el hambre o la malnutrición crónica, 828 millones, lo que supone un aumento de 150 millones desde el inicio de la pandemia del COVID-19, demuestra que el mundo se está alejando de su objetivo de acabar con el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición en todas sus formas. El cóctel de estos ingredientes provoca que las crisis sean cada vez más prolongadas, complejas y graves. En 2021, 36 países enfrentaban crisis prolongadas, en los que vivían el 74% de todas las personas que necesitaban ayuda humanitaria.

La respuesta humanitaria toca techo

Para responder a estas necesidades, la ayuda humanitaria a nivel internacional aumentó 800 millones de dólares con respecto al año anterior, alcanzando los 31,300 millones, pero no fue suficiente, ya que en 2021 se produjo el segundo mayor déficit de financiación de la historia, cubriéndose solamente el 56% de los llamamientos de Naciones Unidas. Una realidad difícilmente explicable en un año donde aún nos encontrábamos inmersos en las consecuencias de la pandemia del COVID-19 y surgieron nuevas crisis. La brecha entre necesidades y recursos continuó agrandándose, dejando a cada vez más poblaciones sin la asistencia y protección adecuadas. En 2022 la tendencia siguió por caminos similares, cubriéndose prácticamente el mismo porcentaje (el 57,1%) y alcanzando una financiación total de 29.514 millones.

En este escenario de déficit sustancial de fondos humanitarios a nivel mundial, la desigualdad en la distribución de asistencia ha empeorado, y las crisis de alto perfil reciben la “parte del león” de la ayuda. Algunas crisis atraen la atención de los medios de comunicación, los gobiernos donantes, las organizaciones y el público en general, mientras que otras pronto se olvidan. Los diferentes niveles de cobertura de las crisis reflejan una asignación muy desigual de ayuda entre las crisis humanitarias “ruidosas”, como es el ejemplo de Ucrania, o fueron en el pasado la guerra de Bosnia, el terremoto de Haití, etc. y las crisis “olvidadas”, como por ejemplo las de Afganistán, Siria, Yemen, Camerún, o los Territorios Palestinos Ocupados. El “efecto CNN” contribuye, junto con las prioridades geopolíticas de los gobiernos donantes, a impulsar tanto su financiación humanitaria, como la proveniente de su ciudadanía, en una u otra dirección, más que el número de personas afectadas por los conflictos o sus niveles de mortalidad.

La guerra en Ucrania produjo una inmensa reacción de solidaridad con la población que sufre por parte de numerosos sectores de población y países. En Europa, esta reacción también se explica por la percepción de proximidad geográfica, cultural y socioeconómica frente a poblaciones que sufren las consecuencias de conflictos armados en regiones más alejadas. Si bien estas emociones son naturales, debemos considerar a todas aquellas personas que sufren en los conflictos armados. Priorizar los conceptos de imparcialidad, independencia y neutralidad en la acción humanitaria y alejarse de cualquier otro tipo de agendas políticas o influencias socioeconómicas o mediáticas es lo que permite a los actores humanitarios distribuir la ayuda en función de las necesidades reales.

Las previsiones iniciales para el 2023 se presentaban preocupantes para las poblaciones en una situación de extrema vulnerabilidad frente a ciertas amenazas y con necesidades humanitarias acuciantes, pues continúan las altas dosis de incertidumbre en términos geopolíticos para la resolución de conflictos que impactan de manera sustancial en el bienestar de muchas comunidades. Cada vez es más evidente que el orden internacional hace aguas por doquier, incapaz ya de gestionar adecuadamente una globalización que ha mostrado sus perversos efectos tanto en términos de desigualdad creciente como de insostenibilidad climática, y con una alarma desatendida de hambruna y catástrofe humanitaria que afecta a buena parte del continente africano. Con estos elementos como telón de fondo, debemos poner énfasis en que la reinvención de un sistema humanitario que sea capaz de prevenir y responder a las situaciones que generan sufrimiento a millones de personas sigue pendiente.

La omnipresente geopolítica: Cabo Delgado (Mozambique)

Pero, entonces ¿cuáles son los escollos principales para proporcionar una respuesta humanitaria eficaz en crisis que son cada vez más prolongadas, complejas y graves, donde se sitúan las mayores tasas de sufrimiento humano, y que en su mayoría contienen elementos de conflicto o violencia?  Estas situaciones requieren que aboguemos de un modo claro por una acción humanitaria basada en la idea básica de humanidad, pues en ellos se castiga a la población civil, y también a las organizaciones humanitarias que pretenden proporcionar un espacio seguro de protección y dignidad a las personas. Los últimos años hemos constatado que se da un creciente desprecio, e incluso hostilidad, por parte de los grupos armados no estatales y algunos Estados, hacia el derecho internacional humanitario (DIH) y los diversos tratados que obligan a las partes a garantizar el acceso a la ayuda humanitaria y protección a la población en zonas de conflicto.

Esto ocurre sobre todo en contextos que están fuera del foco mediático, como República Centroafricana, República Democrática del Congo, Somalia, Yemen, o Camerún, lugares donde la población lleva décadas sufriendo altos niveles de mortalidad, violencia, y desplazamiento. Lugares donde se criminaliza a las poblaciones y la distinción entre civiles y combatientes cada vez está más desdibujada, y donde es imprescindible aplicar mecanismos de mejora de la situación de las poblaciones y fomentar el respeto de los marcos legales de protección establecidos. Lugares que quedan excluidos de la necesaria ayuda humanitaria porque la llamada “geopolítica de la ayuda” prevalece sobre las necesidades reales de las personas afectadas por las crisis. Conflictos y crisis donde es imperativo reafirmar el enfoque humanitario y la importancia de salvar vidas y proteger la dignidad humana, mejorando el creciente déficit de financiación humanitaria, claramente visible en la falta de fondos para casi la mitad de los llamamientos de ayuda a nivel internacional. ​

Un ejemplo claro de ello es la provincia de Cabo Delgado, en el norte de Mozambique, que vive un grave conflicto armado desde finales de 2017, en el que participan actores armados locales e internacionales. La escalada vertiginosa de personas desplazadas internas da cuenta de un conflicto cada vez más complejo y con un impacto directo en la población: en marzo de 2020, había alrededor de 156,000 personas afectadas por la violencia en Cabo Delgado, incluyendo las personas desplazadas internas. En la actualidad, la ONU y otras organizaciones estiman que al menos 1,2 millones de personas podrían estar en extrema necesidad de asistencia humanitaria debido al conflicto, incluidas más de 1 millón de personas desplazadas internas.

La asistencia humanitaria se distribuye de forma desproporcionada en la provincia, prestando más ayuda en el sur de la provincia, que se considera más estable. En algunos de los distritos en el norte y centro de la provincia, como Macomia, Palma y Mocímboa da Praia, a menudo no hay ninguna o muy pocas organizaciones con presencia regular. Se necesita más asistencia para las personas que viven en zonas de difícil acceso. En la mayoría de los lugares de estas características, la ayuda humanitaria disponible es masivamente insuficiente.

En cuanto a los fondos, a pesar de que hay fuentes de financiación para proyectos de cooperación internacional en Mozambique, los relativos a la ayuda humanitaria son más modestos y tienen una función muy limitada. No es solo cuestión de dinero, la situación sería diferente si los proyectos económicos y políticos diseñados para Cabo Delgado estuvieran también orientados al fortalecimiento de comunidades sólidas y con futuro. No es el caso: toda gira en torno a los fabulosos beneficios que genera la extracción del gas, la minería y la explotación de otros recursos naturales en forma de madera o caza. Si la marginación de las poblaciones no cesa, es muy difícil para las familias gobernar un proyecto de vida en esas condiciones. Y la situación económica y social no va a mejorar solo con soldados y policías.

Algunos retos

La acción humanitaria, para aliviar el sufrimiento de millones de personas, debe seguir adaptándose para satisfacer las necesidades, y considerar cómo mejorar para hacerla más eficaz y mejorar su calidad. Para ello, es imprescindible el acceso no condicionado a las poblaciones, respetando el espacio humanitario, lo que ya en sí es a menudo un escollo difícil de superar. Para ello, es esencial que la acción humanitaria no se supedite a otros objetivos o mandatos, ya sean militares, políticos, o geoestratégicos, pues ello erosiona su operatividad allí donde es más necesaria. Es imprescindible fortalecer, a nivel internacional, marcos seguros sin restricciones para el ejercicio de una acción humanitaria independiente en cumplimiento del DIH, fomentando que la legislación antiterrorista no condicione la provisión de ayuda, y estableciendo medidas que incluyan excepciones para las operaciones de las organizaciones humanitarias.

En la erosión del espacio humanitario, otra tendencia enormemente preocupante son los graves problemas que las organizaciones humanitarias tienen para responder de forma segura y eficaz en numerosas zonas del planeta a las necesidades de las poblaciones. Los ataques directos a la misión médica y otros objetivos puramente vinculados a la población, como escuelas, guarderías o mercados, se han convertido en una tónica generalizada en algunos contextos, los cuales, en la mayoría de los casos, quedan congelados en una absoluta impunidad. Esta es una tendencia muy preocupante en el contexto humanitario, pues sin unas mínimas condiciones de seguridad y respeto por la misma por parte de todos los actores implicados en el conflicto, el espacio humanitario se reduce enormemente, dejando a las poblaciones desprovistas de cualquier asistencia y protección. Es esencial promover mecanismos que refuercen la protección de la acción humanitaria, y clarificar las responsabilidades ante cualquier ataque a las organizaciones que proporcionan ayuda humanitaria.

Cambios en la acción humanitaria española

En el caso español, es importante destacar la aprobación de la nueva Ley de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global. Tras casi 25 años de la aprobación de la Ley 23/1998 de Cooperación Internacional para el Desarrollo, la nueva Ley propone una acción humanitaria basada en principios, que garantice la protección de las personas en las crisis, que otorgue unos fondos suficientes y de calidad, que cumpla con los compromisos internacionales que España ha firmado, con un enfoque feminista y ecologista. En lo que se refiere a cifras, la nueva Ley incorpora también que el porcentaje mínimo para la acción humanitaria con respecto a la AOD total sea del 10%, una petición históricamente reclamada por organizaciones de la sociedad civil y que también queda recogida en diversas recomendaciones a nivel internacional. Su aplicación implicará un salto cuantitativo en la acción humanitaria, que en 2021 representó tan sólo el 3,5% respecto a la AOD (Ayuda Oficial al Desarrollo), situándose en 107,58 millones. Si bien MSF no recibe financiación pública, de acuerdo con la preservación de su principio de independencia de todo poder político, religioso o económico, para garantizar la libertad de elegir los proyectos, la duración de éstos y su localización en función de las necesidades identificadas en los diferentes países, celebramos el refuerzo de los fondos para acción humanitaria. Desde el IECAH y MSF esperamos que, tanto esta Ley como la nueva Estrategia de Diplomacia Humanitaria, promuevan el respeto y refuerzo de una acción humanitaria independiente para, en última instancia, responder mejor a las necesidades.

No lo olvidemos, la motivación de la acción humanitaria siempre debe estar en las personas y en mejorar la ayuda que proporcionamos a las poblaciones en situaciones de mayor riesgo, sin discriminación de éstas por razones políticas, religiosas, de género, o cualquier otro criterio, y respetando siempre el principio de proporcionalidad de la ayuda, priorizando la asistencia a las personas más gravemente amenazadas y que estén en mayor peligro.