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La responsabilidad de Occidente en el futuro de Ucrania

2024-10-16

Por Claudia Major y Jana Puglierin | Política Exterior

El apoyo a Ucrania parece estar disminuyendo. Esto hace aún más urgente la integración irrevocable del país en las estructuras euroatlánticas. Occidente debe asegurarse de que Ucrania salga de la guerra más fuerte y con una visión positiva para el futuro.

A la hora de escribir estas líneas, las consecuencias de la incursión ucraniana en Kursk siguen siendo inciertas. Lo que actualmente parece un éxito a corto plazo en la región no puede ocultar  la situación estratégica general, que sigue siendo desalentadora para Ucrania, en especial por el éxito militar de Rusia en otros lugares, como en el Donbás. Si la guerra sigue el mismo curso, sigue siendo probable que termine con una victoria rusa, provocada por el agotamiento ucraniano.

Lenta, pero inexorablemente, las tropas rusas avanzan, especialmente en la región de Donetsk, y acabarán ocupando más territorios ucranianos. En los largos períodos de escasez de material debido al exiguo apoyo occidental –como cuando el paquete de ayuda de Estados Unidos se atascó en el Congreso– Ucrania perdió un elevado número de sus efectivos militares acumulados durante años. La reciente nueva ley de movilización puede aliviar algo el problema, pero no lo resolverá. Además, Ucrania ha tenido dificultades para construir y reforzar sus defensas.. Al mismo tiempo, Rusia sigue destruyendo sistemáticamente los medios de subsistencia de la población e infraestructuras críticas, como el suministro de energía, en su intento de despoblar el país.

Ucrania carece de medios para contrarrestar el avance ruso: Hay una escasez sustancial de sistemas de defensa antiaérea, aviones de combate modernos (a pesar de la entrega de un primer lote de jets F-16), municiones, capacidad de ataque de precisión, drones, defensa anti-drones, pero también de mantenimiento y reparación, reemplazos de equipos destruidos y suministros adicionales, así como vehículos de combate de infantería.

Rusia ha adoptado una economía de guerra, aumentando su producción de armas e intensificando su cooperación con Irán, Corea del Norte y China. Ha resuelto, al menos temporalmente, su problema de personal y está movilizando el apoyo político interno presentando su invasión de Ucrania como una guerra de Occidente contra Rusia. Moscú está convencido de que puede ganar esta guerra a largo plazo mediante el desgaste.

Sin embargo, no es una conclusión inevitable que Rusia vaya a ganar. Cuatro factores están determinando el curso de la guerra: el suministro seguro de materiales, incluidas las piezas de repuesto y mantenimiento; el personal (en número y formación); el apoyo económico y financiero para mantener en funcionamiento del Estado ucraniano; y el apoyo político internacional, como el de las Naciones Unidas, del G7, la OTAN y la Unión Europea. En todos los ámbitos, Ucrania depende en gran medida de Occidente, y el alcance y la rapidez del apoyo tienen un impacto directo en el frente, tanto negativo como positivo.

¿Hacia un éxito por medios militares?

Muchos expertos, incluidas las autoras, han argumentado que es posible fortalecer militarmente a Ucrania de tal forma que pueda ejercer presión sobre Rusia y obligar a Moscú a cambiar su cálculo de costes-beneficios y entablar negociaciones serias. Las guerras rara vez terminan con victorias claras. Más común es el estancamiento donde las partes deciden poner fin a los combates porque esperan obtener más de un alto el fuego que de una continuación (que implica el riesgo de una derrota). La combinación de sanciones, suministros de armas y esfuerzos políticos por parte de Occidente tiene como objetivo hacer que el fin de la guerra resulte más atractivo para Rusia que seguir luchando. Así pues, el objetivo es que Ucrania pueda poner fin a la guerra en sus propios términos.

Este enfoque ha tenido un éxito parcial. Ucrania ha conseguido liberar parte del territorio ocupado por Rusia desde el 24 de febrero de 2022, recuperar el control parcial del Mar Negro y ejercer tanta presión sobre las posiciones rusas en Crimea que Moscú ha tenido que replegar fuerzas. En agosto de 2024, Kiev ocupó territorios rusos avanzando hacia la región de Kursk tomando a Moscú por sorpresa. En cuanto al ejército ruso, aún no ha sido capaz de explotar sus numerosas ganancias territoriales ni su campaña aérea contra la infraestructura civil ucraniana.

A pesar de su superioridad en términos de personal y recursos, la situación rusa no es sostenible a largo plazo. Si Rusia siguiera desplegando sus recursos como en los últimos meses, su ejército podría tener problemas en el transcurso de 2025 y encontrar serias limitaciones en 2026. Ya está sufriendo grandes pérdidas, consumiendo más equipamiento del que su industria armamentista puede producir a pesar de haber aumentado la producción de armas, y agotando sus reservas. En vista del elevado número de bajas rusas, los sistemas de incentivos para reclutar soldados podrían dejar de ser suficientes en el futuro y podría ser necesaria una nueva movilización.

Si los partidarios de Ucrania en Occidente movilizaran los recursos necesarios para aumentar la producción de equipos y municiones rápidamente y de forma coordinada y a largo plazo, levantando al mismo tiempo las restricciones (por ejemplo, sobre el uso de sistemas de armas de largo alcance) y acompañándolo con mensajes políticos, existiría la posibilidad de obligar a Rusia a entablar negociaciones sin condiciones previas.

Evolución realista

Sin embargo, las reacciones occidentales desde el 24 de febrero de 2022 arrojan dudas sobre si Europa y Estados Unidos están dispuestos o son capaces de sostener a Ucrania a largo plazo. Es cierto que han apoyado a Ucrania desde 2022 hasta un punto inimaginable. Sin embargo, las entregas llegaron a menudo demasiado tarde (por ejemplo, los carros de combate), o tras largos debates (como con los misiles ATACMS). Otras entregas tardaron mucho tiempo (F-16), o han estado sujetas a condiciones (sistemas de largo alcance); y casi nunca llegaron en el número requerido. Ahora es de temer que el apoyo no sólo se estanque, sino que disminuya.

En primer lugar, falta financiación. Los meses de disputas en el Congreso estadounidense sobre la ayuda a Ucrania a principios de 2024 demostraron que éste podría ser el último paquete estadounidense. Incluso si la vicepresidenta Kamala Harris gana las elecciones presidenciales de noviembre, es probable que EU presione a los europeos para que asuman una mayor parte de la carga de la guerra. Los europeos tendrían que aportar mucho más dinero a Ucrania en el futuro, tanto bilateralmente como a través de la UE. Sin embargo, muchos se ven incapaces de hacerlo y la idea de un préstamo europeo conjunto para armamento para Kiev se enfrenta a una resistencia considerable. El apoyo a Ucrania ya se está contraponiendo a otras partidas presupuestarias y se está instrumentalizando en las campañas electorales.

En segundo lugar, partidarios cruciales como EU y Alemania han dejado claro que, aunque quieren debilitar a Rusia en Ucrania, no quieren derrotarla, porque temen que una derrota de este tipo podría llevar a Moscú a una escalada vertical de la guerra (en otras palabras, a utilizar armas nucleares) o a disolverse como Estado. Parecen sopesar estos riesgos como superiores al peligro de una derrota ucraniana y sus consecuencias. Aunque no quieren que la invasión resulte rentable para Moscú, han trazado líneas rojas en su apoyo militar a Ucrania (en lugar de hacia Rusia). En última instancia, es poco probable que Occidente esté más dispuesto a asumir riesgos en el futuro y a apoyar a Kiev de tal forma que esté en condiciones no sólo de defenderse, sino también de liberar más territorio y poner fin a la guerra en sus propios términos.

En tercer lugar, Occidente y Ucrania no han conseguido aislar a Rusia internacionalmente. Incluso más allá de Irán, Corea del Norte y China, muchos países del llamado Sur Global no están dispuestos a presionar a Rusia para que ponga fin a la guerra de agresión del presidente Vladimir Putin. En la cumbre de paz sobre Ucrania celebrada en la montaña suiza de Bürgenstock en junio de 2024, países como Brasil, India y Arabia Saudí no firmaron la declaración final, a pesar de reducirse a unos pocos puntos.

Por lo tanto, es poco probable que Kiev reciba suficiente apoyo militar, político y financiero en el momento preciso no sólo para equipararse a Rusia, y mucho menos para conseguir la superioridad necesaria para que Moscú se siente a negociar. Es posible que esta oportunidad ya se haya perdido tras la demora y escasez en el apoyo occidental, teniendo Ucrania que pagar entretanto un precio altísimo en vidas humanas y equipamiento, que es casi imposible de compensar.

Sin embargo, incluso un escenario prolongado para “salir del paso”, en el que el apoyo se mantuviera en los niveles actuales, no sería suficiente para obligar a Rusia a hacer concesiones. El resultado más probable sería la lenta pero paulatina derrota de Ucrania.

Las cifras y planes actuales sugieren que es más probable que el apoyo disminuya en lugar de aumentar. Por desgracia, esto hace plausible otro escenario, en el que el apoyo occidental disminuya masivamente a partir de 2025, especialmente si Donald Trump gana las elecciones presidenciales estadounidenses.

Si la calidad y cantidad del apoyo se mantiene en los niveles actuales o disminuye, es probable que Ucrania se vea obligada a poner fin a la guerra en condiciones rusas –es decir, una paz dictada o una capitulación– y al menos el 20% del territorio y la población ucranianos permanecerían bajo ocupación rusa en un futuro imprevisible. Sin la pertenencia a la OTAN o sin garantías de seguridad bilaterales/multilaterales que ofrezcan una protección equivalente al Artículo 5 del Tratado de Washington de la OTAN, el Estado ucraniano resultante no tendría ninguna posibilidad de supervivencia política o económica. En vista de la incierta situación, cabría esperar un éxodo demográfico y financiero. Debilitada de este modo, Ucrania sería un objetivo más fácil para el próximo ataque ruso.

Recomendamos, por tanto, aumentar sustancialmente el apoyo a Ucrania. Sin embargo, actualmente no hay señales que sugieran que sus aliados estén trabajando en este sentido. Estas perspectivas nos obligan a considerar cómo puede evitarse el peor escenario posible. ¿Cómo puede Ucrania emerger de la guerra como un Estado soberano, fuerte, seguro y próspero, incluso si es incapaz de restaurar su integridad territorial a corto plazo debido a la falta de apoyo?

¿Cómo prevenir el peor escenario posible?

Las condiciones de Rusia equivalen a una capitulación ucraniana. Incluyen la exigencia de que se reconozcan como rusas las cuatro provincias de Donetsk, Lugansk, Zaporiyia y Jersón, junto con Crimea, que Moscú se anexionó violando el derecho internacional pero que no controla totalmente. Moscú también exige la sustitución del gobierno elegido democráticamente en Kiev (“desnazificación”), la neutralidad y la reducción del ejército ucraniano a un tamaño que haga imposible su defensa (“desmilitarización”). El resultado sería un Estado vasallo bajo el control de Moscú. Sin embargo, esto no significaría estabilidad para Ucrania (ni para Europa); al contrario, existiría el riesgo de que el país se hundiera en el caos.

«El apoyo a ceder territorio a cambio de paz ha aumentado del 10 por ciento (mayo de 2022) al 32 por ciento (mayo de 2024)»

Incluso si Ucrania fuera capaz de rechazar algunas de las demandas y conservar un gobierno independiente, sería probable que se produjera una rendición temporal de los territorios ocupados por Rusia a cambio del fin de los combates. El precio sería enorme: Ucrania tendría que aceptar que su población estaría sometida permanentemente a la ocupación rusa. Como ya es visible en los territorios ucranianos actual o anteriormente ocupados, Rusia pretende eliminar todo lo ucraniano mediante su brutal política de rusificación. Distribuye pasaportes rusos, recluta a la fuerza en su ejército, prohíbe la lengua ucraniana, deporta, tortura y asesina y trae colonos rusos. Cuanto más dura la ocupación, más está incorporando estos territorios a la Federación Rusa y borrando la identidad ucraniana.

Un final forzado de la guerra con un acuerdo de “tierra a cambio de un armisticio” sacudiría fundamentalmente el orden político de Ucrania. El presidente Volodímir Zelenski subrayó recientemente que la integridad territorial es esencial, pero que los medios militares no son la única forma de restaurarla. Sobre todo, subrayó que sólo el pueblo ucraniano puede decidir sobre esta cuestión. Actualmente, la mayoría sigue estando en contra de ceder territorio. El apoyo a hacerlo a cambio de paz e independencia ha aumentado del 10 por ciento (mayo de 2022) al 32 por ciento (mayo de 2024). Sin embargo, el rechazo sigue siendo elevado: el 55 por ciento está en contra de las cesiones territoriales (82 por ciento en mayo de 2022). Una gran mayoría sigue negándose a aceptar las condiciones rusas.

Sin embargo, los acuerdos de alto el fuego tienen más posibilidades de éxito si cuentan con apoyo, se aplican efectivamente y se sanciona cualquier violación. Si el gobierno ucraniano intentara o se viera obligado a firmar un acuerdo de este tipo en contra de la voluntad de la mayoría de la población, sería poco probable que sobreviviera políticamente. Por lo tanto, existe un alto riesgo de que los acuerdos sin el apoyo de la población y sin salvaguardias fiables para una Ucrania libre acaben en un caos político interno. Rusia podría utilizar esto como excusa para continuar la guerra (ahora en mejores condiciones para Moscú) y podría significar el fin de una Ucrania soberana a largo plazo.

Si los partidarios occidentales quieren evitar una derrota total de Ucrania, deben preguntarse –y discutirlo con el gobierno ucraniano– ¿En qué condiciones podría ser siquiera concebible un acuerdo de alto el fuego para Kiev? ¿Cuándo podría un gobierno ucraniano aceptar el fin de los combates, aunque los territorios ucranianos siguieran temporalmente ocupados por Rusia? ¿Y cómo podría Kiev declararlo un éxito (o al menos no una derrota) cuando fuera obvio que la lógica militar de Rusia había prevalecido?

Se pueden concebir tres criterios: Políticamente, la supervivencia de Ucrania como Estado soberano y democrático ya sería un éxito, porque Rusia quería destruirla. Económicamente, se trata de una reconstrucción segura, una integración irreversible en la UE y, por tanto, la perspectiva de prosperidad. En tercer lugar, desde el punto de vista de la política de seguridad, Ucrania podría garantizar la disuasión y la defensa frente a Rusia ingresando en la OTAN tras el fin de los combates o mediante garantías de seguridad bilaterales y multilaterales, que ofrecerían un nivel de defensa equivalente al del artículo 5 de la OTAN. Esto debería demostrarse mediante el estacionamiento de tropas occidentales en Ucrania, preferiblemente de las potencias nucleares, y la adaptación de la planificación, la estructura, las fuerzas y la postura de la OTAN. Los acuerdos de seguridad ya firmados con los estados del G7 desde enero de 2024 no ofrecen este tipo de garantías: prometen apoyo, pero no defensa. Este tipo de garantías fiables sólo entrarían en vigor tras un alto el fuego, pero deberían ofrecerse con antelación para reforzar la posición negociadora de Ucrania.

En resumen, la soberanía y la prosperidad garantizadas por la adhesión irreversible de Ucrania en las organizaciones euroatlánticas podrían ser una oportunidad para que Kiev detuviera la guerra en condiciones que antes parecían inaceptables. Al mismo tiempo, debe quedar claro que no se reconocerá la anexión de los territorios ucranianos ocupados.

Al igual que en el transcurso de la guerra, los socios occidentales también tienen una influencia decisiva: disponen de los instrumentos para hacer posible la soberanía, la seguridad y la prosperidad ofreciendo a Ucrania la adhesión a la OTAN y a la UE, la reconstrucción y la cooperación bilateral, dejando así claro que Rusia ha fracasado en la consecución de sus objetivos centrales. Hasta ahora, sin embargo, los Estados occidentales no han ofrecido de forma creíble tal paquete: A Ucrania se le ha ofrecido la posibilidad de ingresar en la OTAN y en la UE, pero ambas están muy lejos. Por supuesto, la adhesión de un país con una quinta parte de cuyo territorio ocupado conlleva importantes riesgos financieros, jurídicos y de política de seguridad. Por lo tanto, la “adhesión escalonada” a ambas instituciones sería la mejor opción. Hasta que la adhesión a la OTAN y a la UE sea una realidad, Ucrania necesita soluciones transitorias sólidas y fiables.

La seguridad es un tema central mientras persista el conflicto político entre Rusia y Ucrania. Sin seguridad, no puede haber reconstrucción, y sin seguridad y prosperidad, los procesos democráticos corren el riesgo de verse sometidos a presión. Una Ucrania desmilitarizada sería tan vulnerable a la agresión rusa como una Ucrania neutral. Mientras Rusia se aferre a sus objetivos revisionistas, rechace una identidad y un Estado ucranianos independientes y disponga de los medios para perseguir estos objetivos militarmente, una Ucrania independiente seguirá estando amenazada. Cualquier pausa en los combates corre entonces el riesgo de convertirse en una mera oportunidad para que las fuerzas armadas rusas se tomen un descanso para regenerarse, lo que supondría una amenaza para la seguridad nacional ucraniana.

Con razón, Ucrania confía poco en las promesas rusas, ya que Moscú las ha incumplido repetidamente en el pasado. Si Kiev aceptara un alto el fuego o un acuerdo comparables los Estados occidentales tendrían la responsabilidad de garantizar la aplicación de estos acuerdos y la soberanía de Ucrania. Por lo tanto, el fin de los combates no significaría menos, sino más apoyo para Ucrania; y tendría que ser a largo plazo y cubrir las tres áreas sustanciales de la supervivencia de Ucrania: seguridad, soberanía y prosperidad.

Graves consecuencias

Sin el apoyo occidental, Ucrania no existiría hoy como un Estado independiente. Pero utilizar la presión militar para obligar a Moscú a sentarse a la mesa de negociaciones no se ha aplicado de forma coherente. Ucrania no recibió el apoyo militar que necesitaba y, por desgracia, hay pocos indicios de que esto vaya a cambiar en un futuro próximo. En caso de una victoria republicana en Washington, la situación podría deteriorarse drásticamente. Ucrania podría verse obligada a aceptar el fin de los combates en condiciones rusas. Los partidarios occidentales deberían trabajar con Kiev para prepararse para un escenario así y evitar una derrota ucraniana total.

Un fracaso total tendría graves consecuencias para Ucrania en particular, pero también para Europa. Tanto la UE como la OTAN saldrían debilitadas de la guerra. Tendrían que invertir aún más en su propia seguridad, defensa y resistencia. Millones de refugiados llegarían a Europa Occidental desde una Ucrania arruinada y, en parte, ocupada por Rusia. Los dirigentes rusos se sentirían a la vez reivindicados en su política y convencidos de que hacer la guerra no sólo es legítimo sino también eficaz. Otros países podrían llegar a la conclusión de que ellos también pueden lograr sus objetivos mediante la guerra, mover fronteras por la fuerza y, si es necesario, utilizar armas nucleares para asegurar guerras de conquista. Especialmente para Europa, que depende del funcionamiento global del flujo de materias primas, mercancías y finanzas, un mundo en el que la ley del más fuerte anule el derecho internacional podría convertirse en una catástrofe normativa y económica.

Por lo tanto, Occidente debe asegurarse de que Ucrania salga de la guerra más fuerte y con una visión positiva para el futuro, aunque no consiga liberar todos los territorios ocupados por Rusia. La neutralidad no es una solución para Kiev, sólo aumentaría su vulnerabilidad. Occidente debe integrar irreversiblemente al país en las estructuras euroatlánticas a largo plazo para garantizar la supervivencia de una Ucrania soberana, próspera, segura y democrática.

Los costes a largo plazo de un éxito ruso serían mucho mayores en términos de sufrimiento humano, reconstrucción y seguridad de Ucrania, defensa de Europa y del orden económico e internacional que el apoyo requerido ahora. Y Occidente corre el riesgo de perder credibilidad. Los países del Sur Global han registrado la promesa de Occidente de apoyar a Ucrania «mientras sea necesario». Medirán esta promesa según el resultado de la guerra y concluirán hasta qué punto debe tomarse en serio a Occidente cuando promete ser un proveedor de seguridad.