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Deconstrucción de la política europea de inmigración


2019-02-20

GEMMA PINYOL-JIMÉNEZ | Política Exterior

¿Qué tipo de política de inmigración quiere la Unión Europea? Parcialización, desconfianza y lentitud dificultan el debate migratorio e impiden responder a una pregunta esencial.

En 2019 se celebran 20 años desde el comienzo de la construcción de una política europea de inmigración y asilo. Veinte años de un proceso imprescindible para garantizar uno de los grandes hitos del proyecto europeo, como es la libre circulación. La creación de un espacio interior común por el que la ciudadanía de la Unión Europea podía circular libremente obligaba a avanzar en la definición de una política exterior común para articular la gestión de unas fronteras que, por defecto, se habían vuelto comunes.

La libre circulación y la consolidación del espacio Schengen es uno de los grandes avances del proceso europeo, según afirman dos tercios de las personas encuestadas en el último Eurobarómetro. Sin embargo, la política de inmigración europea, pieza clave de este entramado, continúa inacabada. No es una cuestión baladí: las políticas de inmigración afectan a dos elementos claves del Estado-nación sobre el que se sustenta el sistema internacional: la población y el territorio. Decir quién entra a formar parte de un país y cómo se articula esta entrada son cuestiones consustanciales para los Estados europeos, posiblemente ello explique las enormes reticencias para ceder competencias en este ámbito. En la UE, la política de inmigración se ha convertido en un elemento de tensión entre la lógica estatal y la dinámica supranacional.

Cuando en 1985 se firmó el Tratado de Schengen para suprimir los controles en las fronteras interiores –entonces entre 10 países–, la idea era avanzar en el control conjunto de las exteriores y establecer una serie de medidas comunes en materia de visados, asilo, cooperación policial y judicial. El Tratado de Ámsterdam de 1997 incorporó el acervo Schengen en el ámbito normativo comunitario, permitiendo la excepción británica e irlandesa pero convirtiéndose en obligatorio para las nuevas adhesiones a la UE. Sin embargo, no fue hasta 1999 cuando se planteó la necesidad de articular una política de inmigración y asilo común como requisito imprescindible para avanzar en la creación de un espacio de libre circulación. ¿Qué pretendía esta política de inmigración y asilo común en su origen? ¿Cuáles son las prioridades y preocupaciones de dicha política hoy? Pueden parecer cuestiones menores ante otros retos urgentes, pero responderlas obliga a reflexionar sobre el modelo de UE que se quiere construir.

Fundar una política europea de inmigración y asilo

El Consejo Europeo de Tampere de 1999 estableció cuatro puntos básicos sobre los que sustentar las políticas de inmigración y asilo en la UE. Primero, la necesidad de un enfoque global en la cooperación con los países de origen y tránsito. Segundo, el desarrollo de un sistema europeo común de asilo. Tercero, la importancia de garantizar un trato justo a los nacionales de terceros países residentes en la UE. Cuarto, la gestión eficaz de los flujos migratorios.

Dicho de otro modo, los Estados miembros se planteaban la necesidad de articular instrumentos y mecanismos para gestionar los flujos de entrada a territorio común, atendiendo de modo especial a las personas que pudieran solicitar asilo, prestando especial atención a la colaboración y al diálogo con países de origen y tránsito en la gestión de estos flujos. Igualmente, ponían el acento en garantizar la igualdad de trato para los nacionales de terceros países que residían en territorio de la UE.

Para desarrollar estos cuatro ejes se establecieron distintas agendas de trabajo, la última de las cuales rige desde 2015 bajo el título de Agenda Europea de Migración. También se desplegó una serie de normas que intentaban abarcar el conjunto de esta política. Así, a partir de 2001 se aprobaron directivas que recogían, entre otros, los requisitos de entrada para la reagrupación familiar, las condiciones para obtener la residencia de larga duración, las relativas al retorno de nacionales de terceros países en situación irregular o los requerimientos de acceso y residencia para personas con ocupaciones altamente cualificadas, de trabajo de carácter temporal, intracorporativo o por razones de estudio e investigación. Una única directiva, la del permiso único, establecía además el conjunto común de derechos que disfrutan las personas trabajadoras de países terceros residentes en territorio de la UE, mientras varias directivas se focalizaban en la lucha contra la inmigración irregular en distintos aspectos, desde el tráfico a la explotación laboral. Este despliegue legislativo tenía como objetivo ordenar y armonizar los instrumentos principales de entrada en el territorio de la UE, prestando atención a las distintas vías por las que podían acceder las personas extracomunitarias (familia, estudios o trabajo), así como las condiciones mínimas de residencia de la población inmigrante en el territorio de la UE.

Un examen rápido de este abanico permite identificar algunas de las cuestiones que se han convertido en el nudo gordiano de la política europea común de inmigración y asilo. En primer lugar, la sectorialización de los insrumentos. La incapacidad para llegar a acuerdos de concepción integral de las políticas de inmigración ha obligado a parcializar los mecanismos de entrada y residencia, generando construcciones diferenciadas para las tipologías de trabajadores sobre los que existen acuerdos de mínimos entre los Estados miembros, sin ir más allá de estos y remarcando la idea de mínimos compartidos.

Por otro lado, las propuestas legislativas en materia migratoria en la UE son del periodo 2001-10. La lentitud en la aprobación confirma la falta de voluntad de los Estados miembros en ceder competencias en este ámbito, y muestra el debate silente que ha existido sobre el asunto en el ámbito comunitario. Sirva como ejemplo la directiva del permiso único, pensada para simplificar los trámites de residencia de los migrantes que entraban en la UE para trabajar y que les otorgaba un paquete mínimo de derechos. La primera propuesta de Directiva se presentó en 2001 y tuvo que ser retirada por la Comisión en 2006 por falta de acuerdo (entre otras cuestiones, porque Hungría y República Checa consideraban que incorporaba demasiados derechos para personas migrantes). Cuando se presentó en 2010, fue rechazada en el pleno del Parlamento Europeo porque generaba discriminación entre extranjeros ya residentes y los que entrarían una vez aprobada la directiva. Finalmente, en 2011 se aprobó una versión de mínimos muy alejada de la propuesta original.

Parcialización, desconfianza y lentitud han acompañado al debate migratorio en la UE, sobre el que planean cuestiones de mayor calado como las condiciones de vida de los migrantes en territorio europeo, sus derechos y su incorporación a las sociedades de acogida. Este debate, en sordina durante muchos años, ha adquirido una relevancia notable en los últimos años, y de hecho plantea una cuestión clave que no se ha debatido suficientemente y que, entre otras razones, explica las dificultades para avanzar en una política migratoria común: ¿para qué? ¿Qué tipo de política de inmigración se quiere en la Unión Europea?

Cuestiones no resueltas

Los europeos no se han planteado de manera articulada los objetivos básicos de una política común de inmigración. Es un debate necesario, pero aplazado sine die porque las competencias últimas en materia de inmigración y asilo siguen estando en manos de cada Estado. Y el marco normativo común protege esta unilateralidad. Es comprensible, además, que la política de inmigración común no pueda servir para rellenar otros espacios de débil integración. Así por ejemplo, no es posible avanzar en una política común de inmigración que se vincule al mercado de trabajo europeo cuando este no existe como tal, sino que se articula a través de los mercados de trabajo nacionales.

Aunque esta circunstancia constriñe las propuestas alternativas a una política de inmigración común, no debería limitar el debate sobre instrumentos que podrían explorarse, en el que la discrepancia no solo sería inevitable sino bienvenida. Algunos de los debates necesarios serían sobre cuestiones como las vías de entrada regulares, que superasen la parcialidad y establecieran unos criterios comunes, dejando en manos de cada Estado la decisión final de aceptar una entrada; la creación de un visado de búsqueda de trabajo europeo, que garantizara el acceso por un periodo determinado de tiempo a personas extracomunitarias y les permitiera buscar empleo en uno o más países de la Unión; o el establecimiento de un sistema de cupos (o cuotas) a nivel europeo, que facilitase la entrada de un número determinado de personas respondiendo a las demandas laborales de los Estados miembros. También sobre la migración familiar, para ofrecer alternativas a los largos procesos de reagrupación (que, como mínimo, mantienen distanciadas a las familias durante cinco años) y evitar los costes que tiene tanto para las familias como para las estructuras (especialmente educativas) de los países de recepción. En cuanto a los visados de estudio, deberían estudiarse las posibilidades de mejorar su conversión en visados de trabajo para aquellas personas extracomunitarias que encuentren empleo en territorio europeo. Así como la convalidación de títulos o el reconocimiento de conocimientos y habilidades.

Debates, por ejemplo, sobre las posibilidades de contratación en origen, a través de oficinas consulares específicas; acuerdos bilaterales (o multilaterales) renovados que incluyan elementos de carácter laboral con cooperación técnica; la portabilidad de derechos sociales y laborales. Es asimismo necesario fortalecer los instrumentos y sistemas de inmigración y asilo de los países de origen y tránsito, para crear espacios de corresponsabilidad migratoria, y reubicar las discusiones de inmigración y asilo en un ámbito que no sea el de los consejos de Justicia e Interior, en los que no se aprecia la mayoría de matices que requieren los instrumentos migratorios. También hay que debatir sobre el modelo de inclusión de la población extranjera en la UE, despolitizándolo y vinculándolo, como mínimo, al cumplimiento de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. Debates, en fin, para aclarar qué cuestiones quiere resolver la política europea de inmigración común y qué instrumentos requiere para ello. Explorar el desarrollo e implementación de un Código de Inmigración, como ya se planteó en el borrador del Programa de Estocolmo, sería un paso hacia delante que superaría la fragmentación normativa y generaría mayor coherencia y armonización. Pero en la medida en que limitase la capacidad soberana de los Estados miembros, sería ilusorio pensar que una propuesta así tendría salida en el contexto actual de la UE.

En cualquier caso, mientras estos debates no estén encima de la mesa, el único punto en que los Estados miembros están dispuestos a ponerse de acuerdo es en el control de fronteras. A esta cuestión destinan la mayor parte de los recursos de la deconstruida política de inmigración común, apostando como único objetivo por la lucha contra la inmigración irregular. Las razones que marcan las políticas migratorias (económicas, políticas, demográficas) no deberían quedar supeditadas al control de fronteras. Sin reformular vías de acceso regulares, el control de fronteras solo sirve para distorsionar las políticas de inmigración y, de manera más o menos directa, la percepción que la ciudadanía europea tiene sobre la inmigración.

Más allá del control de fronteras

Casi 20 años después de su concepción, la política de inmigración europea no se ha desarrollado en todas sus potencialidades. No se pueden despreciar las contribuciones hechas desde 1999, porque han construido el mayor experimento multilateral de política migratoria conocido, pero se trata de un proceso inacabado, complejo y con debilidades importantes. La ausencia de discusiones compartidas sobre cómo se quiere gestionar la inmigración en la UE, con qué instrumentos y con qué objetivos ha circunscrito el relato de la política migratoria al control de fronteras.

Los Estados miembros siguen sin afrontar una discusión necesaria en la arena europea y mantienen enfoques propios internos, muchas veces contrarios a los principios de solidaridad y respeto a la diversidad sobre los que se sustenta la Unión. La tradicional tensión intergubernamental-supranacional adquiere en el ámbito migratorio una fuerza inusitada y de difícil solución. Aún así, y a pesar de las dificultades en el avance hacia una política europea común de inmigración, existen espacios claros de mejora que deberían ampliarse. Flexibilizar y adecuar las vías de acceso regulares es clave, no solo para desarrollar una política pública ordenada y equilibrada, sino también para evitar las disfunciones que supone la irregularidad.

La política europea de inmigración, además, debe tener un carácter integral y asumir que no solo hay que hablar de flujos migratorios, sino también de incorporación de las personas migrantes a las sociedades europeas. Un proceso de inclusión que debe basarse en los principios democráticos y de bienestar que sostienen las sociedades europeas. La lucha contra la discriminación y los discursos de odio debe ser prioritaria. Fomentar el odio al diferente y alimentar dudas sobre la incompatibilidad de las culturas son amenazas tanto a la cohesión social como al proyecto europeo de convivencia tal como está concebido.

Abrir una reflexión sosegada sobre la cuestión migratoria parece un imposible en la UE actual, con una fractura Este-Oeste evidenciada en las negativas de los países orientales a firmar el Pacto Global sobre Migración, y con un crecimiento innegable de los partidos con discursos xenófobos. Sin embargo, esta reflexión es imprescindible, porque el fenómeno migratorio no se extinguirá en el corto plazo y la capacidad de gestión de los países de la UE ganará mucho más de forma conjunta. La gobernanza multinivel y cooperativa es clave al hablar de gestión migratoria. Por la experiencia y el trabajo realizado durante décadas, la UE es un espacio aventajado. Deconstruir la política europea de inmigración –no avanzar en este sentido– es una inacción grave en términos de gestión pública. Y puede tener un coste elevado para la supervivencia del propio proyecto europeo.



Jamileth


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