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Ningún país es una isla

2019-08-30

SUSI DENNISON | Política Exterior

Tras el Brexit, Reino Unido seguirá siendo parte del continente europeo: una parte de un todo para cuya seguridad, de nuevo en entredicho, será esencial la cooperación.

Los europeos consideran el mundo donde viven peligroso. Según la encuesta paneuropea realizada en el marco del proyecto Unlock Europe’s Majority del European Council of Foreign Relations (ECFR) en vísperas de las elecciones al Parlamento Europeo de 2019, un tercio de los europeos cree que hoy existe la posibilidad de que estalle algún tipo de conflicto entre Estados de la Unión Europea. El porcentaje de habitantes que cree posible un desmoronamiento de la UE en los próximos 20 o 30 años supera el 40% en todos los países miembros. En el supuesto de que la Unión se disolviera tras un colapso del mercado único, los europeos creen que se verían especialmente resentidas las capacidades de los miembros para cooperar en seguridad y defensa, y también para actuar como una potencia de ámbito continental frente a homólogos globales, como Estados Unidos, China y Rusia.

Habida cuenta de este aumento de la percepción de inseguridad, las dos partes enfrentadas en las negociaciones del Brexit saben que seguirán dependiendo la una de la otra después de que Reino Unido abandone la UE. Salvo en las áreas más sensibles de las conversaciones, Londres y Bruselas piden cosas parecidas en la futura cooperación en seguridad (el vínculo seguirá siendo estrecho), en cuanto a la amplitud del acuerdo (un análisis global de la seguridad, que abarque tanto la interna como la externa) y también en cómo desean implementarlo (cooperación de Reino Unido con la UE y sus mecanismos). La declaración política que acompaña al acuerdo de retirada establece la ambición de “fijar una alianza de seguridad amplia, global y equilibrada”, que permita poner en práctica una “cooperación ambiciosa, estrecha y duradera en materia de acción exterior”. Esta declaración de alto nivel apunta a un futuro en el que dicha cooperación quede detallada, una vez se haya disipado la polvareda levantada por las tensas conversaciones acerca del Brexit.

La reconstrucción de la confianza

La verdadera incógnita sería saber en qué consistirá la nueva normalidad y si, tras unos trámites de divorcio tan agrios como ­desordenados (amén de las tensiones, mayores después de la elección de Boris Johnson como primer ministro y sus presiones para que Reino Unido abandone la UE con un acuerdo radicalmente diferente, o aun sin acuerdo) se tambaleará la confianza mutua, imprescindible para que den fruto las ambiciones compartidas.

Por una parte, los desafíos del mundo real, surgidos durante el periodo en que tuvieron lugar las conversaciones teóricas sobre una futura cooperación, han demostrado que, cuando las cosas no marchan bien, la UE y Reino Unido siguen dependiendo el uno del otro. El apoyo brindado por otros Estados miembros a Reino Unido tras el atentado ruso con gas nervioso en Salisbury, en 2018, fue fundamental para que Londres confiase en que los socios europeos siguen tomándose en serio sus inquietudes en materia de seguridad. El cierre de filas de Reino Unido junto a otros Estados de la UE ante la voluble postura de EU al respecto del Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC) de Irán, o el sistemático apoyo británico a las sanciones de la UE contra Rusia, dan a entender que las autoridades británicas siguen considerando sus intereses cercanos a los de la Unión.

No obstante, estas cuestiones han sido abordadas en el marco de formatos ya existentes. El hecho es que Reino Unido no puede participar en la toma de decisiones sobre seguridad de la UE si deja de ser miembro: su presencia en un organismo común implicaría que dicho organismo no pertenece a la UE. Se le impondrían, asimismo, límites a su capacidad para influir sobre las decisiones tomadas, pues dejaría de existir el diálogo político que antes se daba con otros Estados miembros. Inevitablemente, habrá menos contactos entre diplomáticos y funcionarios de la UE 27 y de Reino Unido, una vez deje de estar presente en las reuniones del Consejo Europeo.

La reticencia británica, que viene de largo, y las nuevas cuestiones jurídicas planteadas en el seno de la UE podrían complicar aún más esta situación. Por ejemplo, si bien Reino Unido goza de una buena reputación en materia de cooperación, en el ámbito de la seguridad interior su manera restrictiva de entender el intercambio de información antiterrorista, a través de los mecanismos de la UE, le ha valido, en los últimos años, críticas por parte de otros Estados miembros. De hecho, Reino Unido se ha ganado fama de “aprovechado” por sacar partido de bases de datos comunes aportando relativamente poco a ellas. Este tipo de reproches han ganado terreno a lo largo de los últimos dos años, si bien cabe señalar que Londres ha realizado esfuerzos notables para mejorar en lo que respecta a la puesta en común de datos.

Pese a los poco entusiastas compromisos ofrecidos últimamente por Reino Unido en lo relativo a los aspectos políticos de la seguridad exterior europea –entre ellos, la coordinación de iniciativas y sanciones diplomáticas–, es fácil intuir cuáles serán los espacios de cooperación. Podrían darse en asuntos específicos, pero también de manera más sistemática y regular.

En el sector europeo de la seguridad y defensa entran en juego poderosos intereses económicos, y la futura relación económica entre Bruselas y Londres resultará vital para la puesta en marcha de proyectos comunes. No se cuestiona el importante papel desempeñado por la industria británica, si bien el apoyo a los proyectos paneuropeos de I+D ha sido intermitente, especialmente en el marco de la Agencia Europea de Defensa (AED). Un puñado de terceros países (incluidos Noruega y Suiza) han firmado acuerdos administrativos con la AED que les permiten tomar parte en proyectos de la agencia, si los Estados miembros que los ponen en marcha desean invitarlos. Los terceros países no pueden participar en los debates en los que se idean, priorizan o dan forma a nuevos proyectos. Con la creación del Fondo Europeo de Defensa (FED) y la activación de la Cooperación Permanente Estructurada (Pesco, por sus siglas en inglés) estas cuestiones no harán sino ganar peso, con el riesgo de que Reino Unido se distancie de lo que acontece en el sector.

Finalizado el Brexit, el gran reto consistirá en determinar si las dos partes confían lo suficiente como para que el diálogo siga adelante en formatos ad hoc, no derivados de las disposiciones de un tratado. La declaración política establece que “la futura relación habrá de prever mecanismos adecuados de diálogo, consulta, coordinación, intercambio de información y cooperación”. Además, dispone un acuerdo marco de participación para que Reino Unido pueda, en cada caso, sumarse en operaciones como las misiones de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).

Para que estos deseos se cumplan será necesario reconstruir la confianza entre Reino Unido y la Unión, erosionada por las negociaciones sobre la salida británica. Una manera de fortalecerla sería que, a lo largo de estos meses, Reino Unido interactúe de manera ágil y constructiva con los nuevos líderes institucionales de la UE y sus respectivos equipos para, juntos, desarrollar un enfoque europeo en materia de política exterior y de seguridad. El enfoque deberá, por un lado, responder a las preocupaciones de los votantes europeos acerca de la inseguridad en un mundo inestable y, por otro, consolidar la UE como actor global en la defensa de sus intereses.

Un planteamiento basado en la seguridad

La Estrategia Global de la UE ofrecía una visión común a todos los Estados miembros, que han dado ya algunos pasos adelante al respecto, especialmente en el ámbito de la defensa (la Pesco, el FED o la Revisión Anual Coordinada de la Defensa [CARD]). Quedan muchas cosas por debatir, pero, en cualquier caso, la cooperación de la UE en materia de política exterior, antiterrorismo e intercambio de información podría ser mucho más estrecha. En este contexto, Reino Unido aporta un valor añadido externo a la eficacia de la UE en materia de seguridad, y a la inversa. Las dos partes deberán ceder, ajustándose no obstante a una lógica esencial: acordar acciones comunes en pos de objetivos comunes.

Existen algunas cortapisas. La participación de Reino Unido en las actividades de seguridad y defensa de la UE no debería socavar los consensos europeos; para ello, debería regirse por un acuerdo especial o un “estatuto de tercer país con derechos”, que facilite la cooperación pero no lo incluya en la toma de decisiones. El estatus particular de Reino Unido como antiguo Estado miembro justificaría esta especial relación y evitaría sentar un precedente con terceros países, lo que debería además considerarse una garantía mutua de independencia pues, aunque los intereses británico-europeos en materia de seguridad convergen, podrían darse casos en que la respuesta de la UE no respondiese a los intereses de Reino Unido, y viceversa. Sin embargo, Londres no podrá implicarse en cooperación alguna sin que se le confieran ciertos derechos de participación en los órganos de la UE. Tendrá que ganarse este derecho de participación contribuyendo de manera activa a las iniciativas colectivas europeas, para disipar el temor a que termine parasitando la cooperación.

Es posible que tanto la UE como Reino Unido reconozcan que necesitan cooperación en el ámbito de la seguridad y encuentren formas creativas de materializarla, pero sigue existiendo un riesgo de que todo quede en agua de borrajas debido a consideraciones políticas. Podría darse una combinación de consecuencias imprevistas e indirectas, a la que se sumaría el efecto de trayectorias dependientes y las presiones de, entre otros, EU, que podría sacar a la UE y Reino Unido de la lógica de la cooperación y devolverlos a la del divorcio.

De ambas partes depende que se imponga lo primero o lo segundo. La UE debe decidir qué camino institucional quiere seguir para reforzar la cooperación en materia de seguridad. La mejor manera de implicar a Reino Unido podría ser una integración diferenciada que se justifique por el enfoque basado en la seguridad, el cual permitiría a la UE demostrar que apuesta fuerte, tanto en presupuestos como en voluntad política. Alternativamente, podría ofrecer buenos resultados un enfoque integrador que propugne la ampliación de las políticas de seguridad de la UE y no la profundización que la diferenciación traería consigo; en ese caso, no obstante, Reino Unido tal vez se quedaría en el camino. El gobierno británico, por su parte, debe decidir qué espera exactamente de su relación con la UE tras el Brexit: si puede resistir la tentación de, por ejemplo, subordinar las negociaciones más generales con la Unión a sus dinámicas políticas internas, o buscar otras opciones políticas, que podrían incluir alianzas transatlánticas o con la OTAN.

Por su lado, la UE debería adoptar un enfoque basado en la seguridad desde el principio, lo que animaría a Reino Unido a aplicar la lógica de cooperación en lugar de la de divorcio. La meta rectora es mejorar la seguridad europea, pero no a costa de la integridad de la UE. Los acuerdos de cooperación que surjan deberían fundamentarse en la participación británica en las estructuras de la Unión más que en la creación de otras nuevas.

El enfoque basado en la seguridad habría de centrarse en cuatro cuestiones que definirán la naturaleza de esta relación. En primer lugar, las limitaciones legales de ambas partes para poner en marcha los acuerdos de cooperación. Segundo, la presencia y papel de Reino Unido en los órganos de la UE. Tercero, las condiciones económicas y beneficios derivados de los acuerdos de cooperación. Y, por último, la creación de canales e instrumentos para respaldar un diálogo político constante y fructífero en todos los niveles. Cada parte debería tener en cuenta estas cuestiones al debatir la futura cooperación en materia de seguridad, aunque, en última instancia, las formas de cooperación y que esta sea más o menos estrecha dependerá de las limitaciones jurídicas y políticas en cada ámbito.

Mantener el diálogo

Si, como parece cada vez más probable, Reino Unido abandona la UE en octubre de 2019 sin llegar a un acuerdo con la Unión, con casi total seguridad sobrevendría un periodo de conmoción. Para superarlo, las dos partes deberán trabajar intensamente con miras a limitar los perjuicios en áreas claves. La seguridad es, sin duda, el ámbito prioritario, y ambas partes tienen un gran interés en salvaguardar la cooperación.

Las conversaciones informales a este respecto, coincidentes en el tiempo con las negociaciones de salida de Reino Unido, proporcionan una buena base a partir de la cual retomar rápidamente la reconstrucción tras la conmoción inicial. Ya se ha realizado el mapeo de intereses y requisitos mínimos de cooperación. La tarea de reconstrucción deberá garantizar que el diálogo continúe a lo largo del periodo inmediatamente posterior a la salida de Reino Unido. El objetivo sería asegurar una nueva relación de normalidad que abone el terreno y plantar una semilla de cooperación que supere con creces los acuerdos de mínimos.

El ingrediente que decidirá si esta semilla germina o no es la confianza entre Reino Unido y la UE de los Veintisiete. Visto el enérgico mensaje trasladado por los votantes europeos en las elecciones al Parlamento y en las recientes elecciones nacionales acerca de sus inquietudes sobre seguridad en un entorno internacional inestable, los líderes políticos de ambos lados del canal de la Mancha deberán dar prioridad a la conservación de esta confianza en la búsqueda de un objetivo más amplio, el de la seguridad europea.

Adapto un verso de John Donne, poeta inglés del siglo XVI: “Ningún país es una isla, completo en sí mismo”. Reino Unido seguirá siendo parte del continente: una parte de un todo para cuya seguridad será esencial la cooperación.