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América Latina, el FMI y el Banco Mundial: ¿Más de lo mismo?

2020-02-27

Claudia Kedar, El País

Durante aproximadamente 12 años, América Latina logró superar su histórica adicción a préstamos del Fondo Monetario Internacional (FMI). Sin embargo, el período de "abstinencia" iniciado en el 2005 llegó a su fin en Junio del 2018, cuando Argentina, sumergida en una nueva crisis económica, se convirtió en el primer país de la región en volver a firmar un acuerdo con el FMI para ser seguida solo por Ecuador. Es precisamente ese acuerdo, el más grande en la historia de la institución financiera, el que hoy mantiene a la Argentina sumergida en intensas negociaciones para reestructurar su ya insostenible deuda con dicha institución. Si juzgar por los titulares de la prensa nacional e internacional, no cabe duda, el mundo entero, y más que nada América Latina, siguen de cerca estas negociaciones. De su resultado dependerá no solo el futuro de las controversiales relaciones del FMI con América Latina, sino también la estabilidad de Argentina y la reputación profesional del Fondo. Lo curioso es que mientras todos tienen su mirada puesta en este único acuerdo, no se presta atención a las numerosas decenas de acuerdos que el Banco Mundial (el Gemelo del FMI) tiene hoy en la región – acuerdos que acarrean muchas más deudas-. ¿Por qué esta diferencia?

El FMI y el Banco Mundial (BM) fueron creados en la Conferencia de Bretton Woods, en julio de 1944. El grupo fundador de ambas instituciones estaba compuesto por 45 estados del bloque de los Aliados, incluyendo todos los países latinoamericanos excepto Argentina, la cual se incorporó a las mismas en 1956. Hoy en día, 189 de los 193 miembros de las Naciones Unidas son miembros del ambas instituciones. Desde su retirada en 1964, Cuba es el único país latinoamericano que permanece fuera de ambas instituciones. Si bien el deshielo de las relaciones EE UU-Cuba hacia fines de la era Obama llevó al FMI a especular que Cuba volvería a golpear sus puertas (como hiciera Europa oriental en los años 90), todo cambió con la llegada de Donald Trump.

El FMI y el BM se complementan. El primero se centra en los aspectos financieros de sus Estados miembros y el segundo en la promoción del "desarrollo" – un concepto sorprendentemente difuso cuyo contenido ha variado desde los años 40. Si bien los países en desarrollo, incluyendo América Latina, siempre han percibido al BM como "la zanahoria" y al FMI como "el garrote" y por ello han intentado más de una vez ser miembros solo del primero, eso jamás se ha permitido. De hecho, el Convenio Constitutivo del banco establece que si un país desea ser miembro primero debe adherirse al FMI. La pregunta es hasta qué punto esta percepción dicotómica refleja la actividad de ambas instituciones en América Latina. Para responder a esta pregunta, basta observar lo que ocurre hoy en los únicos dos países latinoamericanos que tienen acuerdos vigentes con el FMI: Argentina y Ecuador.

El presidente argentino, Alberto Fernández, ha concluido recientemente una gira por diversas capitales europeas con el fin de obtener apoyo para reestructurar la deuda de 44,000 millones de dólares que su país mantiene con el FMI. Dicha deuda es el resultado de un acuerdo tipo stand-by (es decir, con condiciones incluidas) de 50,000 millones de dólares que el expresidente Mauricio Macri firmó en junio de 2018 y que fue ampliado a 57,500 millones en septiembre de 2018. Dos años de recesión y una inconcebible tasa de pobreza del 40% han deteriorado la capacidad de enfrentar el monto y los servicios de la deuda pública argentina. Italia, Alemania, España y Francia, e incluso el papa Francisco, le han dado a Fernández su apoyo explícito. Esto significa que cuando el Directorio Ejecutivo del FMI deba aprobar la reestructuración de la deuda argentina, los representantes de esos países apoyarán el acuerdo. Esta no es la primera vez, y probablemente tampoco sea la última, que un presidente latinoamericano salga de gira para asegurarse que los países con el mayor poder de voto en el FMI (EE UU, Japón, China, Alemania, Francia, Reino Unido) voten a favor de un acuerdo que sea relativamente piadoso con los países deudores. Pero los esfuerzos destinados a la renegociación de la deuda no culminan allí.

A mediados de febrero de 2020, una misión del FMI aterrizó en Buenos Aires para estudiar el plan económico del Gobierno y una misión argentina partió hacia Washington. Al mismo tiempo, la institución financiera y el Gobierno argentino acordaron reabrir la oficina permanente que el FMI mantenía en el país y que permanecía cerrada desde el 2001. Es más, el Gobierno ha colocado al frente de las negociaciones a una larga serie de funcionarios del Poder Ejecutivo, del Ministerio de Economía y del Banco Central – parte de ellos a tiempo completo. Por más extrema que esta situación parezca, la misma no es más que un reflejo de lo que implica ser un Estado miembro deudor. Los desafíos que enfrenta hoy Argentina forman parte del intenso mecanismo de trabajo que ha caracterizado las relaciones entre el FMI y América Latina desde que Perú se convirtiera, en 1947, en el primer país de la región en contraer un préstamo del mismo.

La situación creada en Ecuador a raíz del polémico acuerdo firmado por el presidente Lenín Moreno en febrero de 2019, presenta significativas similitudes con el caso argentino, a pesar de tratarse de un pacto aún más exigente que el stand-by acordado con Argentina. Ecuador ha firmado un Servicio Ampliado (SAF) por un total de 4,200 millones de dólares. La firma estuvo condicionada a la implementación de un programa de ajuste de por lo menos tres años, que incluye, entre otros, la reducción drástica del gasto público, legislación proinversores, flexibilización del Código Laboral, privatizaciones y más. Las críticas y protestas contra dicho programa, presentes desde el primer momento, se tornaron masivas y violentas en octubre de 2019, cuando Moreno anunció la eliminación de los subsidios a los combustibles.

En síntesis, lo que ha convertido al FMI en una institución tan controversial en la región no han sido solo los préstamos que esta ha otorgado, las deudas que dichos préstamos han originado y las condiciones estipuladas en los mismos (aumentos de tarifas, despidos de empleados públicos, congelamiento de sueldos, liberalización del comercio exterior y una profunda reforma del estado, por nombrar solo algunas), sino también la agobiante rutina de trabajo que condena a los países deudores a una interminable serie de visitas mutuas y misiones, auditorías, revisiones periódicas, negociaciones y más. No debe sorprendernos, pues, que durante años diversos gobiernos hayan solicitado que las reuniones con el FMI se realicen solo en Washington DC (la sede del Fondo y del BM), para así evitar las críticas y las protestas que la presencia de sus misiones despierta en la escena local. Esta rutina es particularmente intensa en América Latina pues numerosos son los países que han sufrido recidivismo y han contraído una seguidilla de préstamos que fueron en parte utilizados para saldar deudas creadas por préstamos anteriores. Por ejemplo, desde su ingreso al FMI, Argentina ha firmado 21 acuerdos con esta organización, Ecuador 19, Brasil 16, Chile 15, México 16, Perú 25, Haití 27 – la mayoría de tipo stand-by. En los años '60 y '70, casi todos los países latinoamericanos mantenían acuerdos stand-by con el FMI.

Al comenzar el siglo XXI, con el auge de la "Nueva Izquierda Latinoamericana", varios países decidieron poner fin a las deudas con el FMI y a la agobiante rutina de trabajo que estas acarreaban. Presidentes como Néstor Kirchner y Lula da Silva en 2005, Tabaré Vasquez en 2006, Hugo Chávez y Rafael Correa en 2007, saldaron, en un solo pago y sin previo aviso, todas las deudas pendientes. El FMI, golpeado por la pérdida imprevista de tan fieles clientes, se vio obligado a hacer lo que siempre le ha exigido a América Latina, es decir, reorganizarse, recortar presupuestos y despedir personal. En efecto, tanto el FMI como el BM son bancos cuyas burocracias necesitan permanecer activas (otorgar préstamos, enviar misiones, etc.) para incrementar sus ingresos y justificar su propia existencia (pues son instituciones multilaterales que rinden cuentas a sus Estados miembros). Es precisamente esta necesidad de permanecer activo lo que me lleva a prever que, como en ocasiones pasadas, Argentina y el FMI pronto llegarán a un acuerdo. En caso contrario, no solo Argentina no podrá saldar su deuda (lo que sería catastrófico tanto para el país como para el FMI), sino que ello enviaría una señal de advertencia a otros países de la región y estos, en lugar de volver a pedir ayuda al Fondo, continuarán buscando fuentes alternativas de financiamiento (como China).

Lo que se conoce como "Banco Mundial" se denomina oficialmente Grupo Banco Mundial pues está compuesto por cinco instituciones. Por Banco Mundial aquí nos referimos solo a una de ellas: el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). El BIRF, la institución más grande del Grupo, otorga préstamos a Gobiernos de países de ingreso mediano y de ingreso bajo con capacidad de pago, incluyendo la gran mayoría de los países latinoamericanos. Sus préstamos cubren parte del costo de proyectos de desarrollo; el resto (la mayor parte) debe ser cubierto por el Gobierno (nacional o provincial), empresas estatales, y/o empresas e inversores privados (locales y extranjeros). El tipo de proyectos cofinanciados por el BM ha ido cambiado en base a la evolución del concepto de "desarrollo" y de los factores necesarios para promoverlo. Hasta los años 70, los préstamos estaban destinados a proyectos en las áreas de agricultura, energía, transporte, industria, etc. En los años 80, el BM creó el Préstamo de Ajuste Estructural (PAE) el cual, al contrario de los préstamos tradicionales, no está sujeto a un proyecto concreto. El fundamento es que el BM (y no solo el FMI) puede facilitar financiamiento temporal para saldar deudas. Tal como los préstamos del FMI, los PAE son condicionales y exigen reformas de corte macroeconómico (y neoliberal).

Desde 1985, acuerdos tipo PAE se han tornado habituales en América Latina. Cada acuerdo firmado tiene condiciones y acarrea la misma rutina de trabajo que acarrean los préstamos del FMI: misiones, informes, auditorías, negociaciones, etc. Es decir, ministros, gobernadores, intendentes, directores de empresas estatales, banqueros y otros dedican parte de su preciado tiempo al manejo de proyectos y préstamos del banco. Al contrario del FMI, que otorga un préstamo por vez, el BM puede otorgar varios préstamos simultáneamente, lo que implica que la rutina de trabajo con el mismo, así como las deudas, se multiplican. Esto explica, entre otros, por qué el FMI cuenta con 2,700 empleados y el BM con más de 10,000. Brasil, el país que ha recibido más préstamos en la región, ha firmado, desde su primer préstamo en 1949, nada más ni nada menos que 503 acuerdos, 45 de ellos aún activos. México ha firmado 329 acuerdos, con 22 aún activos; Argentina, 229 acuerdos, con 30 activos. Desde el 2005, Venezuela es el único país latinoamericano que no contrae préstamos. Si bien los préstamos del BM (cuyos reintegros no pueden reestructurarse) presentan varios de los componentes que han convertido al FMI en blanco de críticas, lo cierto es que la mayoría de los mismos, a pesar de no ser menos condicionales que los préstamos del FMI, sirven de punto de partida para la realización de importantes obras de desarrollo que no podrían concretarse de otra manera.

De los Gobiernos de América Latina depende cómo manejar sus relaciones con ambas instituciones para asegurarse que estas no acarreen solo deudas y agobiantes negociaciones, sino que cumplan su misión de contribuir a la estabilidad, al crecimiento y al desarrollo de sus Estados miembros. Mientras tanto, los países de la región continuarán evitando recurrir al FMI, y, por el contrario, continuarán firmando acuerdos con el Banco Mundial.

Claudia Kedar, historiadora, es profesora e investigadora en el Departamento de Estudios Españoles y Latinoamericanos de la Universidad Hebrea de Jerusalén.