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Notas para una consulta ciudadana

2020-09-01

José Ramón Cossío Díaz | El País

El presidente López Obrador lleva varios días hablando de la posibilidad de someter a consulta popular el enjuiciamiento de los expresidentes de México. A diferencia de otros ejercicios populares ordenados por él mismo, en este caso, quiere utilizar los mecanismos constitucionales previstos en nuestro orden jurídico para tales efectos. Ello, supongo, por la vinculación que pretende darle con las elecciones intermedias y con una lucha en contra de la corrupción que no termina por arrojar resultados concretos.

Sin duda alguna, la consulta popular es un ejercicio de enorme importancia que merece ser analizado con detalle en cuanto a sus posibilidades y límites. Esta relevancia no proviene, desde luego, de la intencionalidad de juzgar a los expresidentes. Ello puede hacerse hoy, sin mayores alardes ni exposición en los medios, aplicando las normas jurídicas vigentes. Recordemos que quien ocupe la presidencia de la República únicamente puede ser acusado, durante la vigencia del tiempo de su encargo, por traición a la patria y por delitos graves del orden común. Sin embargo, al concluir el correspondiente mandato, puede ser imputado por cualquier delito cometido antes, durante o después de su ejercicio. Al día de hoy, por lo mismo, la Fiscalía General de la República —tratándose de delitos federales— o las fiscalías o las procuradurías de las entidades federativas —respecto de los locales—, pueden abrir la correspondiente carpeta de investigación actuando de oficio, por querella o por acción privada. En el primer caso, por el mero conocimiento de unos hechos que pudiendo ser de carácter delictivo, merezcan ser atribuidos presuntivamente a uno de los expresidentes de nuestro país. En los dos últimos, cuando las víctimas o los ofendidos por las acciones delictivas presenten sus denuncias o acciones al ministerio público o al juez de control correspondiente. Partiendo de las disposiciones constitucionales que conceden a las fiscalías autonomía e independencia, la persecución de los delitos no pasa por la satisfacción de ningún requisito democrático o popular.

La posibilidad de acusar a un expresidente por la comisión de un delito no guarda, jurídicamente hablando, ninguna condición especial. Una vez que dejaron de ocupar la titularidad del poder ejecutivo federal, y como no podía ser de otra forma en un régimen republicano, los individuos que estuvieron en el cargo no mantienen ninguna condición especial respecto del resto de la población nacional. Están sometidos a las mismas condiciones jurídicas que cualquier integrante de ésta. Presentar la persecución de esas personas como algo heroico, al grado de tener que convocar a una consulta ad hoc es, una vez más, un uso excepcional del derecho, eso que nuestras autoridades tanto necesitan evitar. Si jurídicamente hablando la relevancia de la consulta no descansa en la posibilidad de enjuiciar a los expresidentes, ¿en dónde radica?

En diciembre de 2014 se adicionó la fracción VIII al artículo 35 constitucional para reconocer el derecho de la ciudadanía a votar en las consultas populares. Tratándose de aquellas que tengan trascendencia nacional se establece que serán convocadas mediante el voto mayoritario de los integrantes de las dos cámaras del Congreso de la Unión. Ello a petición del Presidente de la República, el equivalente al 33% de los integrantes de cualquiera de esas Cámaras o por un número equivalente, al menos, al 2% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores. Dado el carácter unipersonal del poder ejecutivo federal, basta la solicitud hecha al Congreso por el presidente López Obrador. En el siguiente supuesto, la anuencia de 165 diputados o de 43 senadores. Finalmente, en el supuesto ciudadano, la conformidad de al menos 1,800.727 personas.

Una cuestión particularmente interesante, se refiere a las materias respecto de las cuales puede llevarse a cabo la consulta. Por la forma jurídica elegida por el órgano reformador de la Constitución, en principio todo puede serlo. Ello se debe a que, a manera de prohibición, se establece lo que no podrá ser. Es decir, la restricción de los derechos humanos y las garantías para su protección reconocidos por la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte, y el carácter representativo, democrático, laico y federal de la República; así como la permanencia en el cargo de los servidores públicos electos popularmente, la materia electoral, el sistema financiero junto con los ingresos, gastos y el presupuesto de egresos federal. Ello aunado a las obras de infraestructura en ejecución, y la seguridad nacional junto con la organización, funcionamiento y disciplina de las fuerzas armadas.

Este listado de prohibiciones da pie para precisar desde ahora si es posible que, como se pretende, la condición penal de los expresidentes sea sometida a consulta, lo cual, y como ya quedó establecido, en modo alguno implica el que no se les pueda procesar desde ahora. Un muy somero análisis de nuestro orden jurídico muestra que las condiciones de procesamiento de las personas en nuestro país, pasa por la satisfacción de diversos derechos humanos. Desde la fase de investigación llevada a cabo por las fiscalías hasta la ejecución de las sanciones impuestas mediante una sentencia judicial, las autoridades deben cumplir con numerosas obligaciones que, finalmente, se traducen en derechos para los habitantes del territorio nacional.

Desde este punto de vista, ¿qué pasaría si el resultado de la consulta fuera en el sentido de que, efectivamente, uno o varios expresidentes deban ser enjuiciados? Las respuestas posibles son dos. La primera, que alguna de las fiscalías del país considere que existe un mandato popular y que, por ende, debe judicializar una carpeta de investigación ante el juez correspondiente, sin acatar ningún otro mandato constitucional. La segunda, que estime que sus facultades están sometidas a elementos constitucionales y que, por lo mismo, más allá de las determinaciones populares, presentará el caso ante un juez cuando haya los elementos suficientes para ello. Lo que esta disyuntiva demuestra es que, en el primer caso, la consulta, si bien no abiertamente, estaría realizándose afectando los derechos humanos de quien se quiere sea sometido a proceso. También, que en el segundo supuesto, la misma sería completamente irrelevante, pues no podría procesarse a nadie por la mera manifestación de voluntades, así fueran éstas unánimes.

En el sistema vigente queda en manos de la Suprema Corte determinar, en última y definitiva instancia, la validez de la materia sometida a consulta ciudadana. Como, desde luego, ningún juez propondría algo que sea directamente violatorio de los derechos humanos de una persona, los temas que le quedarían por resolver al tribunal constitucional del país, en caso de llevarse a cabo la propuesta pronunciada por el Presidente, serían extremadamente delicados, comprometidos y con una sentencia posiblemente impopular. ¿Es posible consultar a la ciudadanía el sometimiento de una persona a proceso cuando ello pasa por la satisfacción de un conjunto de elementos formales y materiales que tienen el carácter de derechos humanos? ¿Cuándo y sin necesidad de nada más, puede o debe iniciarse mediante el ejercicio de las facultades ordinarias de las autoridades que gozan de autonomía e independencia?

La constitucionalidad de una consulta para enjuiciar a los expresidentes —que no, insisto, afecta la posibilidad de hacerlo desde ahora por las autoridades de procuración e impartición de justicia—, encuentra un segundo problema jurídico. En el propio artículo 35 constitucional se dispone que cuando la participación total corresponda al menos al 40% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes. Digo que aquí hay un tema, pues las autoridades adscritas expresamente por la decisión son federales y tienen carácter representativo. No se mencionan de esa manera, como es evidente, ni a las judiciales, ni a las ministeriales, ni a ninguna otra de las muchas que, de distintas maneras, contempla nuestra Constitución. En este sentido, estimo que la mención final “y para las autoridades competentes”, se refiere a las que estén ligadas con esos poderes, como es el caso de la administración pública federal, pero en modo alguno con aquellas que no tengan cabida en esos dos poderes.

Si esta interpretación es correcta, la Suprema Corte debería considerar que, con independencia de los resultados de la consulta —más allá de que no pueda satisfacer el requisito material relativo a los derechos humanos—, no puede vincular en modo alguno a las autoridades de procuración e impartición de justicia, simplemente porque no están señaladas en la Constitución en tal condición. Si se llegara a admitir la violación a los derechos humanos de los expresidentes en el ámbito de la consulta, tendría que considerarse también que no hay posibilidad de vincular a las autoridades señaladas a procesar a quienes las respuestas así determinen.

Una última cuestión a considerar es la relativa a la fecha de celebración de la consulta. Como se sabe, el año entrante tendremos elecciones para renovar una importante cantidad de órganos representativos locales y federales. Más allá de las actividades preparatorias y posteriores, el Instituto Nacional Electoral ha definido que el 6 de junio se verificará la jornada de votación. Este dato es importante porque la Constitución dispone que las consultas deberán llevarse a cabo, me parece que, con toda intencionalidad, el primer domingo de agosto. Digo que, con toda intencionalidad, pues se quiso evitar que los dos procesos se mezclaran y las elecciones terminaran teniendo un carácter enteramente plebiscitario. A diferencia de lo que ha dicho el Presidente, a la Suprema Corte no puede corresponder la fijación de la fecha de la consulta. Ello, simplemente, porque no está dentro de sus atribuciones constitucionales.

Con los elementos jurídicos expuestos, me parece que la intencionalidad de la consulta para enjuiciar a los expresidentes tiene un carácter exclusivamente político y netamente populista, así como también graves problemas constitucionales. Si se quiere hacerlo, hoy nada lo impide. Si de una carpeta de investigación se desprenden elementos que hagan suponer la probable responsabilidad de quien ocupó la titularidad del poder ejecutivo, ello es suficiente para abrir un proceso judicial. Si hay sospechas, que se inicie una investigación. Si alguien estima estar en la condición de víctima u ofendido, puede presentar su denuncia. Nada impide el actuar de cualquiera de esas maneras contra un expresidente, insisto, por los delitos que se estime cometió antes, durante o después de su mandato.

Por otra parte, el inicio de la consulta acarrea los problemas de constitucionalidad a que me he referido. Insistir en su realización, como creo que va a suceder, no será sino una muestra más del poco respeto que se tiene al orden jurídico por parte de quienes, solemnemente, protestaron guardarlo y hacerlo guardar. Usar la Constitución para hacer algo que no requiere ser consultado y hacerlo a sabiendas de los problemas que acarrea es la mejor muestra de ese desprecio.