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La geopolítica de las vacunas contra el Covid-19

2021-01-15

Por SUERIE MOON Y ADRIÁN ALONSO RUIZ | Política Exterior

¿Cuándo accederá cada país a la vacuna? ¿En qué momento finalizará la pandemia? Todo depende del enfrentamiento entre lo público y lo privado, entre los intereses geopolíticos y los sanitarios.

El acceso equitativo a las tecnologías de la salud rara vez ha generado tal preocupación pública mundial. Hoy consideramos el desarrollo de fármacos seguros y efectivos contra el Covid-19 algo indispensable para el restablecimiento completo y seguro de la economía y de la actividad social. Pero, ¿quién será el último en recibirlos? Desde el punto de vista de la salud pública, asegurar que todos los países tengan un pronto acceso a la vacuna contra el Covid-19 es esencial para mantener la pandemia bajo control, salvar vidas y garantizar que la desigualdad no aumente, ni entre países ni dentro de ellos.

No obstante, desde el punto de vista geopolítico, los fármacos y vacunas contra el Covid-19 se han convertido en una ventaja estratégica que puede influir en el escalafón que cada país ocupe en la jerarquía global y, por tanto, en objeto de una feroz competencia. Estados Unidos, Reino Unido, China y Rusia han hecho del desarrollo de la vacuna una cuestión de prestigio nacional sobre la que se han enfocado todas las operaciones de inteligencia. Estos cuatro países han pisado a fondo el acelerador, con el riesgo de que las normas acaben relajándose por intereses políticos, nacionales o internacionales, pues cualquier éxito obtenido en este sentido puede reforzar el apoyo político fronteras adentro y reafirmar alianzas con otras naciones.

Muchos países de renta media-baja comprobaron durante los primeros meses de la pandemia que les era prácticamente imposible hacerse con pruebas diagnósticas y mascarillas en el mercado global pues, habida cuenta de la escasez de suministros, los países más grandes y ricos hacían mejores ofertas que ellos. Además, su preocupación por ser los últimos de la cola a la hora de adquirir medicamentos y vacunas no ha dejado de crecer. Durante la gripe pandémica H1N1 de 2009, los gobiernos de países de renta alta se aseguraron la mayor parte del suministro de vacunas a nivel mundial cerrando compras anticipadas.

Teniendo esto presente, la Organización Mundial de la Salud (OMS), Gavi-Alianza Global para las Vacunas y la Coalición para la Promoción de Innovaciones en pro de la Preparación ante Epidemias (CEPI) dirigen conjuntamente una labor multilateral para que las vacunas estén disponibles en todos los países, con independencia de sus ingresos. Es el denominado mecanismo Covax, uno de los tres pilares del Acelerador de Acceso a las Herramientas contra el Covid-19 (Acelerador ACT). Covax ofrece a diferentes países una estructura para compartir el acceso a las vacunas y subvencionar a los Estados con rentas más bajas. Fue creado a finales de abril de 2020, en un momento en que la incertidumbre y el impacto de la primera ola pandémica motivaron el encuentro entre responsables políticos de alto nivel para garantizar el acceso a las vacunas como bien público global. De ese encuentro se alcanzaron compromisos políticos para garantizar que nadie quedara atrás.

Más de medio año después, con un puñado de vacunas a punto de ser aprobadas para su distribución en el mercado, muchos gobiernos, la mayoría de países ricos, se habían apresurado a asegurarse el suministro de vacunas a sus ciudadanos a través de acuerdos bilaterales con empresas farmacéuticas. Dado que la capacidad de producción total no puede satisfacer la demanda mundial, cada acuerdo bilateral reduce la porción de pastel que le corresponde a Covax y a los cerca de 190 países que dependerán en parte de este programa.

No es de extrañar que los países de renta media con capacidad para producir vacunas –Brasil, India, Indonesia y México– hayan actuado rápido y no lo apostaran todo al multilateralismo; al contrario, se han asegurado de conseguir la transferencia de las tecnologías necesarias desde empresas occidentales, chinas y rusas. Una amalgama de acuerdos públicos y privados se firman hoy de un lado a otro del planeta, vinculando a los países que pueden suministrar las vacunas desarrolladas en Occidente, China y Rusia con el resto del mundo. Otros países que no tienen acceso a este tipo de suministros a través del poder financiero o industrial –como Perú o Jordania– optan por participar en los ensayos de la vacuna como atajo para acceder al producto final. Las vacunas han comenzado a obtener la aprobación de las agencias reguladoras y la imagen que emerge no es la de un sistema centralizado o multilateral gobernado por la lógica de la salud pública o de la ética, sino la de un batiburrillo de acuerdos condicionados por factores geopolíticos, industriales, financieros o biológicos.

Más allá de la rivalidad EU-China: Europa, ¿en el pelotón o en cabeza?

Es tentador entender la geopolítica del Covid-19 como un simple juego de suma cero inscrito en la larga rivalidad entre EU y China. El virus golpeó con dureza a los dos países en la primera mitad de 2020, resultando en un elevado número de casos nacionales, con significativas repercusiones económicas y un desgaste de su reputación internacional. Ambos gobiernos se han culpado mutuamente, llegando incluso a especular con conspiraciones y acusar al otro de crear o cultivar el virus (unas afirmaciones rechazadas por la comunidad científica al no existir pruebas). Los dos países están, además, bien posicionados para desarrollar y producir en masa vacunas contra el Covid-19. De hecho, de las 12 candidatas más adelantadas en los últimos meses de 2020, cuatro provenían de instituciones científicas chinas y cinco han sido diseñadas por EU, en solitario o en colaboración con otros países.

Sin embargo, para entender cómo esta geopolítica da forma a nuestra capacidad para controlar el virus, es necesario mirar más allá de las dinámicas generadas entre EU y China. Europa, los países en vías de desarrollo, la OMS y las farmacéuticas son también actores clave en este complejo juego de múltiples niveles. Además, las autoridades reguladoras, la reputación y el conocimiento científico se han convertido en fuentes estratégicas de poder.

La Unión Europea, tanto de forma colectiva como a través de los Estados miembros, medió entre Washington y Pekín y se presentó como líder indiscutible de la respuesta mundial a la pandemia. En mayo de 2020, en una de las actuaciones más importantes en el marco de la cooperación global desde el brote, la UE presentó una pléyade de promesas que supusieron la movilización, en junio, de 9,800 millones de euros para garantizar el acceso mundial a fármacos, pruebas diagnósticas y vacunas, superando el objetivo de inversión inicial de 7,500 millones. Esta cantidad palidece en comparación con los planes de rescate económico nacionales, pero ha eclipsado las cifras habituales de cooperación mundial en cuestiones sanitarias.

«Algunos afirman que con la pandemia EU ha entregado el liderazgo internacional a China, pero ha sido la UE quien ha cogido el toro por los cuernos»

En contraste con este esfuerzo multilateral, EU decidió trabajar por su cuenta. El país, tradicionalmente la mayor fuente de financiación de iniciativas para la protección de la salud global, se ausentó del evento en que se lanzó el ACT, rechazando por consiguiente formar parte de Covax. El gobierno estadounidense dirigió de manera incondicional la atención a sus nacionales, e invirtió unos 10,000 millones de dólares en el desarrollo de una vacuna para los estadounidenses que llegara lo más rápido posible, en lo que se conoció como Operación Warp Speed.

Por otro lado, China ha optado por un enfoque dirigido al exterior, a través sobre todo de iniciativas bilaterales en lugar de multilaterales. Los cuatro desarrolladores de la vacuna china han firmado acuerdos de suministro con varios países de renta media latinoamericanos y asiáticos. Además, se unió a Covax en octubre, si bien los aspectos clave de su compromiso continúan sin estar claros. Se ignora, por ejemplo, si contribuirá económicamente o suministrará las vacunas a través del programa. China ha prometido solo 46 millones de euros para la iniciativa europea, cuando en mayo había anunciado que aportaría 2,000 millones de dólares para la respuesta mundial, supuestamente mediante acuerdos bilaterales con diferentes países.

La UE, por su parte, ha liderado la decisiva resolución de la Asamblea Mundial de la Salud sobre el Covid-19 adoptada en mayo, cuyas disposiciones principales reivindican un acceso equitativo garantizado a nivel mundial a los fármacos y las vacunas contra el nuevo coronavirus; la adopción de un enfoque flexible en la gestión de los derechos de propiedad intelectual relacionados –asunto controvertido en los países con una industria farmacéutica poderosa, como EU–; la investigación sobre el origen animal del brote –cuestión espinosa para China–; y, por fin, la evaluación de la respuesta de la OMS y de los medios de que esta dispone, exigencia de EU que podría ser delicada para la organización. La capacidad para forjar un acuerdo que aplacase las inquietudes de EU, China y la industria farmacéutica en general confirma la eficacia de la UE como intermediario en esta cooperación. Algunos han afirmado que con la pandemia, EU ha entregado el liderazgo internacional a China, pero ha sido la Unión quien ha cogido el toro por los cuernos.

A pesar de los ataques sin precedentes por parte del país más poderoso –y uno de los fundadores–, la OMS sigue siendo un pilar fundamental. Donald Trump ha acusado en repetidas ocasiones a la organización de inclinarse a favor de China, la ha culpado de la expansión de la pandemia y, en mayo, anunció la ruptura inminente de EU con la organización. Aunque la OMS no podía devolver el golpe criticando públicamente a Trump, tampoco se quedó de brazos cruzados; antes bien, reforzó con gran habilidad el respaldo político a su labor central de coordinación en los esfuerzos mundiales por controlar la pandemia. El presidente electo, Joe Biden, ha prometido revertir la decisión de retirar a EU de la OMS tan pronto como sea investido.

¿Quién controlará las vacunas?

El control de la capacidad de producción, de las tecnologías y de los conocimientos prácticos necesarios se ha convertido en el punto clave para acceder a las vacunas y fortalecer la influencia política de cada país. Mientras los gobiernos sigan esforzándose para asegurar estos recursos, las farmacéuticas tendrán beneficios. Al decidir cuánto vender a cada comprador, las decisiones de la industria tendrán de igual modo enormes implicaciones de interés público.

Están en juego la reputación y el propio negocio de las grandes farmacéuticas. Antes de la pandemia, estas empresas habían adoptado una postura defensiva en Europa y América del Norte por el aumento imparable de los precios de los nuevos medicamentos, que iban más allá de lo que podían soportar los sistemas sanitarios nacionales. La pandemia del Covid-19 ha planteado un duro dilema a la industria: pueden tratar de restablecer su buena imagen pública aportando innovaciones de máxima necesidad a un precio asequible para todos los países, o buscar una lluvia de ganancias, tal como esperan los mercados financieros, lo que suscitaría acusaciones de sacar provecho de la pandemia. Los líderes de las grandes farmacéuticas caminan sobre la cuerda floja. Por ejemplo, los presidentes de Johnson & Johnson, GSK y Sanofi se comprometieron a vender vacunas a precio de coste durante toda la pandemia, pero no han acordado transferir la tecnología necesaria para la fabricación a gran escala y satisfacer así la demanda mundial, ni tampoco compartir la propiedad intelectual ni los resultados de estudios científicos que permitan agilizar el progreso científico general, algo que ya pidieron la OMS y otros expertos. Por su parte, AstraZeneca, a cargo de la producción a gran escala y distribución de la vacuna candidata de la Universidad de Oxford, ha adoptado una postura diferente, comprometiéndose no solo a suministrar la vacuna al precio de coste durante la pandemia (e indefinidamente para los países de renta media y baja), sino a transferir tecnología a los productores de distintos países con miras a aumentar y diversificar la producción y el suministro. Queda por ver si la vacuna candidata recibirá aprobación normativa y en qué países. Los productores de las vacunas chinas CanSino y Sinovac han anunciado públicamente acuerdos para transferir tecnología a Malasia, Indonesia, Brasil y México, aunque no han prometido nada en lo referido a precios ni beneficios.

En cuanto a los productores de China y de Rusia, algunos de los cuales son estatales y se han beneficiado de cuantiosas inversiones públicas, serán probablemente los líderes políticos quienes decidan si se comparten suministros de la vacuna con otros países y en qué cantidad. Es fundamental contar con el respaldo normativo de la OMS u otras autoridades reguladoras rigurosas para garantizar que las vacunas de muchos países no occidentales cumplan los requisitos internacionales de seguridad y eficacia. Si se superan las pruebas y se incrementa la producción, muchos países en vías de desarrollo tendrían el cielo abierto para acceder a la vacuna. Aunque ha trascendido alguna información sobre acuerdos bilaterales entre los productores de la vacuna china y rusa y países de renta media, es más difícil obtener los detalles de estos países que sobre las empresas occidentales.

«Es probable que los intereses geopolíticos alarguen esta pandemia mucho más de lo necesario»

La industria occidental mantendrá el control de, al menos, algunas de las vacunas, aunque la dimensión económica de este dominio estará en manos de gobiernos y fundaciones. Se han invertido más de 7,000 millones de dólares de dinero público o procedente de la filantropía –en gran parte de EU, Alemania y la UE, Reino Unido y Canadá– en I+D relacionada con el Covid-19. Dos tercios de esta cantidad se ha destinado a vacunas, fármacos, pruebas diagnósticas y demás tecnología. Además, los gobiernos han financiado miles de millones para obtener los productos finales, disminuyendo el riesgo y subsidiando cada paso del proceso, desde la I+D hasta la producción y la compra.

A pesar de todo esto, los financiadores públicos se muestran reticentes a la hora de exigir a esas entidades privadas dispuestas a transferir su tecnología que fijen precios máximos como condición para recibir subvenciones, lo que dificulta la transformación de los conocimientos y recursos derivados de inversiones estatales en bienes públicos mundiales. Si un gobierno considera la capacidad de producción de una vacuna nacional un recurso estratégico, no le es prioritario transferir la tecnología para beneficio de sus rivales. Sin embargo, si una industria amenaza con emplear su tecnología para producir en cualquier otro lugar, los gobiernos vacilarán a la hora de exigir un precio ajustado. Los gobiernos no están reparando en gastos.

No obstante, muchos países de renta media y baja han buscado otras opciones, al acelerarse la carrera por el acceso a las primeras vacunas y debido a las dudas sobre las iniciativas multilaterales a la hora de garantizar la disponibilidad a nivel mundial. Ante el escaso apoyo recibido por el fondo común de propiedad intelectual voluntario de la OMS para el Covid-19, Suráfrica e India han propuesto a la Organización Mundial del Comercio (OMC) que se suspenda la protección de la propiedad intelectual de los productos relacionados con el virus. Esta iniciativa ha obtenido cierto impulso y el respaldo de muchos países de renta baja y media –entre ellos, China– y será objeto de debate en la OMC, lo que abrirá un nuevo frente diplomático en la batalla por la vacuna.

¿En qué momento conseguirá acceder a la vacuna cada país? ¿Cuándo finalizará realmente la pandemia? Estas preguntas se responderán con el ­desenlace del enfrentamiento entre lo público y lo privado, entre los intereses geopolíticos y los sanitarios. La estrategia de salud pública sigue estando clara –a saber, conseguir tantas vacunas tan rápido como sea posible–, pero es probable que los intereses geopolíticos alarguen esta pandemia mucho más de lo necesario.