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China se enfrenta a la ‘trampa del acreedor’ en América Latina

2022-02-22

Tom Hancock

(Bloomberg) -- China será más cautelosa a la hora de otorgar préstamos a países latinoamericanos después de que las dificultades para garantizar los pagos sugieren que a veces ha caído en una “trampa del acreedor”, según el autor de un nuevo libro sobre los préstamos de Pekín a la región.

Sin embargo, China no dejará de conceder préstamos de Estado a Estado, ya que sigue considerándolos una herramienta para impulsar las exportaciones, dijo Stephen Kaplan, execonomista de la Reserva Federal de Nueva York, en una entrevista sobre su reciente libro “Globalizing Patient Capital: The Political Economy of Chinese Finance in the Americas”.

Kaplan, quien actualmente es profesor asociado en la Universidad George Washington, estima que los dos principales bancos estatales gestores de políticas de China tenían casi US$67,000 millones en préstamos pendientes a Gobiernos latinoamericanos en 2017, frente a solo US$5,000 millones una década antes.

Washington ve los préstamos de China como parte de la competencia estratégica en la región, calificándolos de “trampa de la deuda”. Kaplan argumenta que, para ampliar su influencia, Pekín se ha mostrado reacio a imponer condiciones políticas, como la demanda de austeridad fiscal, a sus prestamistas, lo que a veces lo hace más vulnerable a los incumplimientos, como en Venezuela.

El presidente Xi Jinping se enfrentó a dos casos difíciles al margen de los Juegos Olímpicos de Invierno en Pekín este mes, con la visita de los líderes de Ecuador y Argentina. El ecuatoriano Guillermo Lasso obtuvo el apoyo de Xi para una renegociación de cerca de US$4,600 millones en deuda, mientras que el argentino Alberto Fernández recibió US$23,700 millones en financiamiento chino, principalmente para proyectos de infraestructura, en medio las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional para evitar el default.

A continuación se presentan extractos de la entrevista con Kaplan, que fueron ligeramente editados para mayor claridad.

¿Cuál es su opinión sobre la motivación de Pekín para otorgar préstamos en América Latina?

Veo que intentan estratégicamente maximizar su mercado a nivel internacional. Los bancos de desarrollo chinos tienden a buscar cómo ampliar la presencia comercial de China en un sector entero, a menudo un sector clave como la energía nuclear o las energías renovables. Cuando se observa el contenido de estos acuerdos, se ve que hay muchos insumos de capital —maquinaria y turbinas— que vienen de China. Para expandir el comercio, están dispuestos a asumir más riesgos en comparación con un préstamo del Banco Mundial.

Lo que sostengo es que China está avanzando en una curva de aprendizaje como acreedor, por eso lo llamo a veces “trampa del acreedor”. En efecto, está tratando de encontrar la manera de interactuar como financiador a nivel internacional, y también de adherirse a los principios de política exterior de larga data, como la no interferencia en los asuntos internos. Quieren evitar la condicionalidad política en sus préstamos. Así que necesitan tener otras formas de cubrir su riesgo y, por lo tanto, el argumento que planteo es que están cubriendo el riesgo más con la condicionalidad comercial. La forma en que cubren los riesgos es con los recursos naturales, ya sea como garantía de los préstamos o como medio de reembolso en caso de incumplimiento.

Su análisis de datos reveló que los préstamos estatales de China a América Latina son una forma de “capital paciente”, con menos probabilidades de salir de la región en tiempos de turbulencia económica que las finanzas occidentales. ¿Por que es importante?

A medida que los países se vuelven más dependientes del financiamiento chino, los resultados muestran que los países tienen más espacio fiscal, como lo demuestran los mayores déficits fiscales.

Hay muchos ejemplos. En los cinco años posteriores a la crisis financiera mundial, Bolivia tardó en recurrir al financiamiento chino, por lo que en un principio se observaron superávits presupuestarios. Pero luego, con la caída de las materias primas, Bolivia obtuvo alrededor de US$2,000 millones de China, una quinta parte de su deuda externa total, y comenzamos a ver más financiamiento del déficit. En Costa Rica, se ve que cuando sale el financiamiento occidental, China accede a comprar bonos de Costa Rica, lo que les permite tener una entrada de financiamiento que cubre el gasto contracíclico.

Usted sostiene que los préstamos de China podrían reforzar la dependencia de los recursos naturales y frenar el desarrollo industrial en los países en desarrollo. ¿Cómo han tratado de evitarlo los Gobiernos latinoamericanos?

En Argentina, sí hemos visto que han hecho peticiones de mayor contenido local. Brasil no quiso suscribir acuerdos con China debido a los requisitos de contenido local. A un país que depende más de China para su financiamiento le ha resultado más difícil hacerlo. Ecuador llegó a tener un máximo de dos quintos de financiamiento externo proveniente de China. Así que tenían menos flexibilidad en cuanto a la exigencia de contenido local en comparación con Brasil.

Los préstamos de China a América Latina se detuvieron durante el primer año de la pandemia, pero los acuerdos continúan, como los US$8,300 millones para una central nuclear diseñada por China en Argentina. ¿Cuál es la perspectiva?

Este acuerdo se inscribe en el enfoque de capital paciente y maximización del mercado. Argentina obtendrá financiamiento con una tasa inferior a la del mercado, y China está tratando de aumentar su participación de mercado en un sector. La financiación de Estado a Estado sigue siendo muy buena para entrar en nuevos mercados, por eso creo que este tipo de financiamiento sigue estando en el conjunto de herramientas de China. Es probable que haya más aversión al riesgo con los grandes préstamos entre Estados que la que ha habido históricamente, debido al covid y a la anterior caída de las materias primas, al aumento de las tasas en Estados Unidos y a la incertidumbre de la guerra comercial. Esto puede hacer que los banqueros chinos duden más a la hora de comprometerse.

Tras el impacto de la pandemia en sus economías, la perspectiva de reestructuración e incumplimiento se cierne sobre varios países de la región. ¿Cómo participará Pekín en ese proceso?

La gran pregunta es cuánta reestructuración bilateral está dispuesta a hacer China y cuánto trabajará a través de marcos multilaterales. En algunos casos podría tener más sentido permitir la intervención del FMI, como lo ha hecho en Ecuador. El Banco de Desarrollo de China (CDB, por sus siglas en inglés) es uno de los principales acreedores de América Latina, y tiende a renegociar bilateralmente. Cuando el Gobierno de Moreno llegó a Ecuador, el CDB estaba bastante dispuesto a reestructurar la deuda.

El CDB y el Banco de Exportaciones e Importaciones de China se comprometieron a otorgar US$1,000 millones en nuevos préstamos a Ecuador, alrededor del 1% del PIB, y dijeron que era una de las tasas más bajas. ¿Por qué una tasa tan baja? En Ecuador veíamos opiniones menos favorables entre el público hacia China. A raíz de los problemas relacionados con la moratoria de la deuda de Venezuela, si se empieza a ver que varios países tienen problemas de deuda, eso no es bueno para el poder blando, así que había un verdadero incentivo para que China reestructurara. A nivel nacional, los bancos chinos tienden a refinanciar los préstamos y esperar a que lleguen tiempos mejores.