Tras Bambalinas
Un cambio de Tratado para una Unión Europea de Defensa
Nicoletta Pirozzi - Política Exterior
La guerra en Ucrania ha vuelto a poner sobre la mesa la necesidad de tomar decisiones audaces en materia de defensa europea y revisar las disposiciones existentes que, en el pasado, han obstaculizado una respuesta integral, común y eficaz por parte de la Unión Europea.
La agresión rusa contra Ucrania supuso un punto de inflexión para la seguridad europea y llevó a la Unión Europea y a sus Estados miembros a tomar importantes medidas en el ámbito de la defensa: la UE decidió utilizar financiación común para equipar al gobierno ucraniano con armas y municiones a través del Fondo Europeo para la Paz por un total de 3,600 millones de euros, Alemania asignó 100,000 millones de euros adicionales a su presupuesto de defensa, Dinamarca se unió a la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), Finlandia entró en la OTAN y Suecia está dispuesta a seguirle pronto. Parece que ha llegado el momento de tomar decisiones audaces en materia de defensa europea y de contemplar una reforma de las disposiciones existentes.
El objetivo de una defensa creíble para la Unión
Para definir qué cambios del Tratado son necesarios, debemos aclarar cuál es el objetivo que la Unión y los Estados miembros querrían alcanzar en primer lugar. Según las indicaciones de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, es necesario que Europa “sea más independiente y más capaz de valerse por sí misma en ámbitos vitales”, entre ellos la seguridad y la defensa. En los últimos años, el objetivo de construir una Unión Europea de Defensa ha sido expuesto tanto por el Parlamento Europeo como por la Comisión Europea, pero ¿qué significa concretamente? A este respecto, la Declaración franco-británica de Saint-Malo (1998), que puede considerarse como el paso preliminar hacia la operatividad de la PCSD tras el fracaso de la UE en su respuesta a las guerras de los Balcanes, sigue siendo relevante. De hecho, en ella se lee que “la UE debe tener capacidad de acción autónoma, respaldada por fuerzas militares creíbles, medios para decidir utilizarlas y disposición para hacerlo, a fin de responder a las crisis internacionales”.
25 años después, la guerra ha vuelto a pisar suelo europeo. Por tanto, es crucial evaluar en qué punto nos encontramos y qué nos falta en nuestro camino para cumplir este objetivo, con el fin de planificar las acciones necesarias para el futuro.
Disposiciones, limitaciones y posibles reformas
El Tratado de la Unión Europea (arts. 24 y 42 TUE) considera la política colectiva de seguridad y defensa, incluida la configuración progresiva de una defensa común, como parte integrante de la política exterior y de seguridad. En efecto, una futura Unión Europea de Defensa no puede desvincularse de una política exterior y de seguridad común operativa. Esto requiere, como mínimo, revisar las disposiciones existentes ampliando los poderes del Alto Representante/ vicepresidente de la Comisión Europea e incentivando formas de coordinación diferenciada entre los Estados miembros, con vistas a permitir que la UE ponga en práctica la iniciativa política de las instituciones comunes y de aquellos países que estén dispuestos y sean capaces de actuar en asuntos clave de política exterior.
Hasta ahora, las acciones eficaces y oportunas también se han visto obstaculizadas por las disposiciones del Tratado (arts. 31 y 42 del TUE) que prescriben la unanimidad como norma de toma de decisiones en el ámbito de la política exterior, de seguridad y de defensa. Desgraciadamente, la unanimidad ha conducido muy a menudo a respuestas tardías o subóptimas a crisis y conflictos, desde el norte de África hasta los Balcanes y más allá. Por ello, existe una creciente presión por parte del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea, pero también por parte de algunos Estados miembros, para ampliar la aplicación de la votación por mayoría cualificada (VMC) a ámbitos clave de la política exterior y de seguridad, por ejemplo las sanciones y las misiones civiles. Quizá sea demasiado ambicioso proponer la adopción de la VMC también para las decisiones con implicaciones militares o de defensa, dados los intereses en juego a nivel nacional. Sin embargo, podría merecer la pena explorar formas de VMC reforzada o la posibilidad de que un Estado miembro se abstenga sin impedir la tpma de una decisión.
Además, si queremos construir una Unión Europea de Defensa, debemos garantizar la responsabilidad democrática de las decisiones en el ámbito militar y de defensa. Esto no puede hacerse únicamente a través del control parlamentario sobre los gobiernos a nivel nacional, sino que requiere el refuerzo de los poderes de información y consulta del Parlamento Europeo, tal y como están previstos en el art. 36 del TUE. El poder más efectivo del Parlamento Europeo, es decir, el poder presupuestario, debería ampliarse también a las cuestiones militares y de defensa.
Esto significa incluir en el presupuesto común los gastos de funcionamiento de las misiones militares, lo que actualmente está prohibido por el Tratado (art. 41 TUE). Una reforma de este tipo favorecería también un reparto más justo y equilibrado de las cargas de financiación entre los Estados miembros. Desde que la PCSD empezó a funcionar a principios de la década de 2000, hemos aprendido que la imposibilidad de financiar las operaciones militares y de defensa a través del presupuesto comunitario implica que los Estados miembros más activos, los que participan en las misiones de la UE con activos y medios, son también los que pagan más, de acuerdo con el principio de “los costes caen a quien incurre en ellos”. Además, el art. 41 supone de facto un obstáculo para la cooperación civil-militar, ya que las misiones civiles y militares se financian según procedimientos diferentes.
Los pasos hacia una nueva arquitectura europea de defensa
El objetivo final es que Bruselas pueda responder de forma oportuna y eficaz a los conflictos y crisis, incluso en el continente europeo. A la espera de la creación del llamado ejército europeo, sea cual sea su aspecto, esto significa racionalizar la arquitectura de defensa europea y basarse en una cadena de mando clara para movilizar las fuerzas nacionales europeas. Lo que necesitamos es una autoridad política, por ejemplo un Consejo de Ministros de Defensa europeos, un cuartel general de pleno derecho en Bruselas para las operaciones militares, no solo para las misiones no ejecutivas, y contingentes militares nacionales que estén a disposición de las autoridades de la UE para ser desplegados. En este marco, el Comité Militar de la UE está claramente capacitado para funcionar como si fuera un Jefe de Defensa nacional. Podría tomar decisiones estratégicas cruciales, contando al mismo tiempo con el apoyo del Estado Mayor de la UE. También, la Agencia Europea de Defensa debería convertirse en una agencia europea de armamento.
La racionalización de la arquitectura general permitiría a la UE superar sus actuales ambigüedades e ineficiencias en lo que respecta al apoyo europeo a la I+D y a las adquisiciones en el ámbito de la defensa. De hecho, las inversiones en defensa de la Comisión Europea se realizan actualmente siguiendo las lógicas del mercado, de acuerdo con su papel de liberar todo el potencial del mercado único de la UE. Pero el mercado de la defensa no es, ni será nunca, un mercado libre: las decisiones sobre I+D y adquisiciones en materia de defensa se toman teniendo en cuenta consideraciones políticas y estratégicas, algo que a la actual arquitectura institucional le cuesta hacer. Una reforma global que establezca una cadena de mando político y militar de la defensa europea, con un papel correctamente equilibrado para la Comisión Europea, para los Estados miembros y para el Parlamento Europeo, permitiría por fin a la UE invertir estratégicamente en defensa.
Mirando al futuro
Cambiar las reglas también mediante una modificación de los Tratados, especialmente en un ámbito tan sensible como la defensa, no es tarea fácil. El año pasado, el Parlamento Europeo adoptó una resolución en la que pedía al Consejo Europeo que iniciara el proceso de revisión de los Tratados de la UE, que también incluiría dar más poderes a la Unión en materia de defensa. Desde entonces, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo ha seguido trabajando en los posibles cambios. Mientras que algunas capitales como París y Berlín sí estarían a favor de una revisión de las disposiciones actuales, un grupo de 13 Estados miembros ha declarado su oposición a un cambio en los Tratados.
Sin embargo, una reforma de estos es ineludible si los Estados miembros europeos se toman en serio la construcción de una Unión Europea de Defensa y el equipamiento de la UE con el poder militar necesario para proteger a sus ciudadanos, ofrecer a sus vecinos las garantías de seguridad adecuadas y ejercer una disuasión creíble frente a sus adversarios potenciales. La guerra de Rusia contra Ucrania ha hecho más acuciante el debate. Durante los últimos meses, la UE se ha dado cuenta de lo difícil que es actuar de acuerdo con el actual marco normativo, como por ejemplo si un país como Hungría decide bloquear las decisiones sobre las sanciones,aunque todos los demás países las hayan acordado. De cara a las elecciones europeas del año que viene, todas las fuerzas políticas proeuropeas deberían situar la necesaria reforma de los Tratados en el centro de su campaña electoral, con vistas a aprovechar al máximo la Conferencia sobre el Futuro de Europa y convertir la próxima legislatura en una verdadera fase constituyente para la UE.
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