Vuelta al Mundo
La situación de los refugiados rohinyás cinco años después
Thomas Kean | Política Exterior
En agosto de 2017, el ejército de Myanmar lanzó una brutal represión contra los musulmanes rohinyás en el Estado de Rakhine. Cientos de miles huyeron y ahora viven en campos de refugiados en Bangladesh. En esta entrevista, Thomas Kean, experto de Crisis Group, explica por qué las perspectivas de repatriación a corto plazo siguen siendo escasas.
Pregunta: ¿Cuál es la situación de los rohinyás que huyeron a Bangladesh hace cinco años?
Respuesta: Casi todos los aproximadamente 730,000 rohinyás que huyeron de Myanmar en la segunda mitad de 2017 permanecen en enormes campos de refugiados en el sur de Bangladesh, en Bazar de Cox. El número total de refugiados rohinyás en Bangladesh —incluyendo tanto a los desplazados por las atrocidades de 2017 como a los varios cientos de miles que buscaron refugio anteriormente— se acerca al millón. Hasta la fecha, ni un solo refugiado ha regresado al Estado de Rakhine a través del mecanismo formal de repatriación que Myanmar y Bangladesh establecieron en noviembre de 2017, poco después de que comenzara el éxodo. Hubo dos intentos fallidos, en 2018 y 2019, para convencer a varios miles de refugiados de que regresaran, pero los seleccionados no estaban dispuestos a sumarse al proceso si no había suficientes garantías del gobierno de Myanmar sobre su seguridad, el acceso a la ciudadanía y las oportunidades de subsistencia a su regreso. Los dos países aún no han podido reanudar el proceso, y las perspectivas de retorno no han hecho más que empeorar tras el golpe de Estado en Myanmar en febrero de 2021.
Las condiciones de vida de los refugiados son deficientes y están empeorando. La mayoría vive en Kutupalong, el mayor campo de refugiados del mundo. Tienen pocas oportunidades de trabajo y escaso acceso a la educación formal, mientras que la delincuencia y la violencia, incluidos los asesinatos de líderes de la comunidad rohinyá, van en aumento. Las facciones del Ejército de Salvación Rohinyá de Arakan (ARSA, por sus siglas en inglés), que lanzó ataques en el Estado de Rakhine en 2016 y 2017 que el ejército de Myanmar utilizó para justificar su represión contra la minoría musulmana, han estado luchando contra grupos rivales por el control de los campos. Bangladesh culpó a ARSA del asesinato de un destacado líder rohinyá, Mohib Ullah, en septiembre de 2021. En la noche del 9 de agosto, otros dos líderes comunitarios fueron asesinados a tiros en el campamento de Jamtali. En parte como respuesta a esta violencia, Bangladesh ha estado imponiendo restricciones más estrictas a los refugiados, incluyendo la limitación de su capacidad para entrar y salir de los campamentos, acceder a internet y mezclarse con la población local.
La combinación del desplazamiento prolongado y el deterioro de las condiciones de los campos ha llevado a algunos refugiados a tomar decisiones difíciles sobre su futuro. Un número desconocido –casi seguro cientos, pero posiblemente miles– ha regresado a Myanmar de manera informal. Otros han pagado grandes sumas a los traficantes para embarcarse en peligrosos viajes en barco hacia Malasia, que acoge a la mayor población de refugiados rohinyás después de Bangladesh, mientras que un número menor busca el paso hacia Indonesia.
Casi 30,000 rohinyás también se han reubicado en Bhasan Char, una pequeña isla fangosa en el Golfo de Bengala en la que el gobierno de Bangladesh ha gastado cientos de millones de dólares específicamente para acoger hasta 100,000 refugiados. La primera ministra, Sheikh Hasina, ha impulsado Bhasan Char como una “solución temporal”, insistiendo en que ofrece a los refugiados mejores instalaciones que los campamentos superpoblados en los que aún reside la mayoría. Las organizaciones humanitarias se opusieron durante mucho tiempo a este plan, sobre todo por su preocupación por la exposición de la isla a ciclones e inundaciones, así como por las limitaciones a la libertad de movimiento y la falta de acceso a los medios de subsistencia. De todos modos, el gobierno de Bangladesh siguió adelante con el plan y trasladó al primer grupo de rohinyás a la isla en mayo de 2020. A partir de diciembre de ese año, comenzó a enviar a miles de personas cada mes y quedó bastante claro que Dacca planeaba continuar con las reubicaciones con o sin apoyo internacional. En octubre de 2021, el alto comisionado de la ONU para los refugiados, en nombre de las agencias de la ONU que trabajan en la respuesta a los refugiados rohinyá, firmó un memorando de entendimiento con el gobierno de Bangladesh para cooperar en la prestación de servicios a la isla. El memorando podría ser un avance positivo, ya que compromete a Dacca a garantizar que los traslados sean voluntarios y que los refugiados tengan información precisa sobre las condiciones de vida que les esperan en la isla. (Hubo denuncias de reubicaciones coercitivas cuando los primeros refugiados llegaron allí). Para los que decidan reubicarse en Bhasan Char, es probable que la principal motivación sea escapar del empeoramiento de la situación en los campos de Bazar de Cox.
«El aumento de la delincuencia y la violencia en los campos y sus alrededores ha aumentado la presión pública sobre el gobierno de Bangladesh para que adopte una postura más dura.»
La decisión del gobierno bangladesí de seguir adelante con la reubicación de los rohinyás en Bhasan Char refleja un endurecimiento de su postura hacia la población refugiada. Aunque abrió sus fronteras a los refugiados en 2017, Bangladesh dejó claro desde el principio que no les permitiría quedarse indefinidamente y que esperaba el apoyo internacional tanto para acoger a los rohinyás como para facilitar su regreso a Myanmar. Ahora, la falta de avances en la repatriación ha dejado tanto a la población bangladesí como al gobierno cada vez más frustrados: con Myanmar, con los actores externos y con los propios refugiados. Esta evolución era previsible: para un país que sigue teniendo altos niveles de pobreza y desempleo, acoger a más de un millón de refugiados es, sin duda, un enorme desafío, especialmente para las comunidades que los acogen en Bazar de Cox. El aumento de la delincuencia y la violencia en los campos y sus alrededores ha fomentado un aumento de presión pública sobre el gobierno de Bangladesh para que adopte una postura más dura.
A medida que Dacca se impacienta, también hace más difícil la vida de los refugiados. Ha impuesto progresivamente mayores restricciones a sus movimientos, incluso vallando los campos, y ha cerrado algunas escuelas y negocios privados que funcionaban dentro. Tampoco se ha avanzado mucho en la impartición de educación formal con el plan de estudios de Myanmar, algo que muchos refugiados dicen querer y por lo que Crisis Group ha abogado. Estas restricciones han suscitado la preocupación de que el gobierno bangladesí esté intentando coaccionar a los refugiados para que regresen a Myanmar o, al menos, se trasladen a Bhasan Char. Aunque eso no sea del todo justo, ya que la repatriación parece estar muy lejos, Dacca debería al menos garantizar que todos los niños de los campamentos tengan acceso a la educación formal —preferiblemente el plan de estudios de Myanmar— y que las familias tengan algunas oportunidades de subsistencia. Proporcionar algunos medios para la autosuficiencia y la esperanza de un futuro mejor tendría beneficios evidentes para los refugiados. También puede ayudar a mitigar la posibilidad de que la frustración por sus terribles condiciones se manifieste en crecientes riesgos de seguridad.
P: ¿Cuáles han sido los principales impedimentos para la repatriación tanto antes como después del golpe de febrero de 2021 en Myanmar?
R: Incluso antes del golpe de Estado de Myanmar de febrero de 2021, los avances en los esfuerzos oficiales de repatriación habían sido escasos. Tras los dos intentos fallidos de 2018 y 2019, la pandemia del COVID-19 hizo fracasar las nuevas conversaciones entre Bangladesh y Myanmar, gobernado entonces por la Liga Nacional para la Democracia (LND) de Aung San Suu Kyi. El incipiente proceso también había estado plagado de disputas burocráticas sobre la documentación, y Myanmar solo aceptó una pequeña parte de los refugiados que Bangladesh había propuesto repatriar. Además, el gobierno de Myanmar no dio señales de abordar las preocupaciones de los refugiados en puntos clave como la ciudadanía, la seguridad y los medios de subsistencia. Naipyidó no proporcionó información adecuada ni siquiera sobre las cuestiones más básicas, como a dónde serían enviados los refugiados — muchos de los cuales procedían de aldeas que los militares arrasaron tras el éxodo de 2017 — tras llegar a los campos de tránsito en el lado de la frontera de Myanmar.
Para complicar aún más la situación, en diciembre de 2018 el ejército de Myanmar comenzó a librar una nueva guerra en el Estado de Rakhine contra los insurgentes del Ejército de Arakan, un grupo étnico armado pro-Rakhine. Los intensos combates que se produjeron en el estado durante 2019 y 2020 hicieron que la repatriación fuera prácticamente imposible por motivos de seguridad, por encima de otras preocupaciones de los rohinyás.
«La mayoría de los refugiados son recelosos de volver a Myanmar mientras está gobernada por los mismos generales que orquestaron la violencia de 2017 contra ellos.»
Aunque el Estado de Rakhine se ha librado en gran medida de la violencia posterior al golpe de Estado que ha asolado gran parte de Myanmar desde febrero de 2021, la toma de poder por parte de los militares ha supuesto un nuevo revés para cualquier perspectiva de repatriación. A pesar de las afirmaciones públicas de la junta de que está comprometida a seguir adelante con el proceso —probablemente un reflejo de su deseo de cultivar la aprobación internacional y mitigar su aislamiento tras el golpe— Naipyidó muestra poca inclinación a hacer algo más que hablar sobre los esfuerzos de repatriación. La presión de los gobiernos occidentales, de varios países musulmanes y de China (que ha intervenido a petición de Bangladesh) parece haber tenido poco impacto. En enero se reanudaron por fin las conversaciones bilaterales entre Myanmar y Bangladesh, pero hasta ahora no se ha avanzado mucho. En cualquier caso, la mayoría de los refugiados desconfían de volver a Myanmar mientras está gobernada por los mismos generales que orquestaron la violencia de 2017 contra ellos.
En cuanto a las hostilidades entre el Ejército de Arakan y los militares, los combates se detuvieron en gran medida después de que ambas partes alcanzaran un alto el fuego informal en noviembre de 2020, pero tras ello han surgido nuevas dinámicas de poder que cualquier esfuerzo de repatriación deberá tener en cuenta. Los insurgentes han consolidado el control de gran parte del Estado, en particular de sus zonas rurales, desplegando un sistema administrativo, judicial y de seguridad a través del cual controla las comunidades, administra la justicia y recauda los impuestos. Este sistema es como un mosaico: en algunas zonas el Ejército de Arakan tiene el control total, mientras que en otras comparte la autoridad con el régimen militar o tiene poco control directo. Las implicaciones para la repatriación son directas, ya que muchos rohinyás regresarían a zonas ahora administradas por el grupo o, al menos, bajo su fuerte influencia.
El despliegue administrativo del Ejército de Arakan también lo ha colocado en una trayectoria de colisión con el régimen militar, lo que significa que los combates podrían reanudarse. En los últimos meses se han registrado enfrentamientos entre el grupo y las fuerzas de seguridad en todo el estado, con docenas de soldados muertos. El municipio de Maungdaw, en el norte del Estado de Rakhine, de donde proceden muchos de los refugiados, parece ser un punto especialmente conflictivo: situada en la frontera con Bangladesh, la zona es estratégica tanto para los militares como para el Ejército de Arakan. En los últimos meses se han producido varios enfrentamientos en la zona; el 18 de julio, los insurgentes tendieron una emboscada a un convoy de la Policía de Fronteras del régimen, matando al menos a cuatro personas y capturando a trece. Estos acontecimientos no auguran que los rohinyás puedan regresar al estado de Rakhine.
P: ¿Cómo es la situación de los rohinyás que permanecen en Myanmar?
R: Para los 600,000 rohinyás que se calcula que siguen en Myanmar, casi todos ellos en el Estado de Rakhine, la situación sigue siendo sombría, pero hay al menos algunos indicios de que la actitud popular hacia ellos está cambiando.
Los rohinyás siguen siendo objeto de políticas estatales discriminatorias — desde el golpe de Estado, el régimen militar ha endurecido las restricciones de circulación en algunas zonas — y el colapso económico del país en los últimos dieciocho meses ha empeorado aún más su situación. Alrededor de 120,000 personas viven en campos de desplazados que se crearon tras un estallido de violencia comunal en 2012. Dependen casi por completo de la ayuda internacional. Los rohinyás restantes también se encuentran a menudo atrapados entre los militares y el Ejército de Arakan, a veces teniendo que pagar impuestos a ambas partes o luchando con requisitos administrativos duplicados. Muchos quedarían probablemente atrapados en el fuego cruzado si se reanudara la guerra. No es de extrañar que algunos intenten abandonar el país mediante arriesgados y caros viajes por tierra, principalmente a Malasia. En los últimos dieciocho meses, el régimen ha detenido a cientos de rohinyás que intentaban huir del país; como la gran mayoría carece de documentos de ciudadanía, cruzar la frontera de un estado o región es un delito.
Al mismo tiempo, sin embargo, el ascenso del Ejército de Arakan ha aliviado algunas de las tensiones étnicas en el Estado de Rakhine. El grupo étnico armado cambió la narrativa en Rakhine, presentando al gobierno central dirigido por los birmanos, y no a la minoría musulmana, como el verdadero enemigo del pueblo de Rakhine. La guerra de dos años que se interrumpió en 2020, en la que los civiles de Rakhine sufrieron abusos a manos de los militares, que estaban respaldados por el gobierno de la LND, reforzó esta idea. Pero el Ejército de Arakan también ha cambiado significativamente su tono sobre los rohinyás. Antes de 2018, era antagónico, lo que reflejaba el deseo del grupo de ganarse el apoyo popular de los budistas locales de Rakhine, que llevan mucho tiempo resentidos con la minoría musulmana. Sin embargo, más recientemente, el Ejército de Arakan ha hecho algunos movimientos conciliadores: su líder, Twan Mrat Naing, tuiteó saludos para el festival musulmán de Eid, y el grupo emitió una carta de condolencia cuando un prominente académico rohinyá murió en abril.
«Los insurgentes están facilitando una mayor libertad de movimiento a los rohinyás en las zonas que controlan y les proporcionan algunos servicios.»
Estos gestos se suman a otras medidas más concretas que los insurgentes han tomado para acercar a los rakhines y los rohinyás y que podrían, con el tiempo, disminuir el riesgo de violencia comunal. Por ejemplo, el Ejército de Arakan ha organizado eventos deportivos en los que participan las dos comunidades, ha incluido a líderes rohinyás en sus estructuras administrativas y ha pedido a las comunidades rakhines de algunas zonas que se refieran a los rohinyás con el término más neutro de “musulmanes” en lugar de «bengalíes» (que los rohinyás consideran despectivo, ya que implica que son inmigrantes ilegales de Bangladesh). Quizá lo más importante es que los insurgentes están facilitando una mayor libertad de movimiento a los rohingyás en las zonas que controlan y les proporcionan algunos servicios, como el acceso a los mecanismos judiciales. Otras medidas útiles serían que el Ejército de Arakan incluyera a representantes rohinyás en los niveles superiores de su sistema administrativo para las zonas que controla y que atendiera las quejas de que algunos de sus administradores rakhines no tratan a la comunidad de forma justa.
Más allá del estado de Rakhine, el golpe también parece haber provocado un cambio en la forma en que, al menos algunos, miembros de la población de Myanmar ven a los rohinyás. La gran mayoría de la población birmana del país había aceptado las afirmaciones de los militares de que sus operaciones de 2017 contra la minoría musulmana eran una respuesta legítima a un ataque terrorista, en parte porque la inmensamente popular Aung San Suu Kyi también había propagado esta narrativa. Sin embargo, tras el golpe, muchos experimentaron o fueron testigos por primera vez de la capacidad de los militares para infligir una violencia extrema a los civiles, algo que hasta entonces se había limitado en gran medida a las regiones de minorías étnicas. La brutalidad de la junta contra las comunidades birmanas parece haber llevado a algunos a reevaluar los acontecimientos de 2017, concluyendo que los militares sí cometieron atrocidades contra los rohinyás. Las manifestaciones de este cambio de sentimiento surgieron en numerosas disculpas y expresiones públicas de apoyo a los rohinyás tanto en línea como en manifestaciones contra el golpe, algo que antes habría sido inimaginable.
El Gobierno de Unidad Nacional (GUN), una administración paralela formada por legisladores destituidos y que opera principalmente desde el extranjero, también ha adoptado una política hacia los rohinyás que garantiza su derecho a la ciudadanía y se compromete a poner fin a otras políticas discriminatorias contra ellos. Aunque estas promesas no se han puesto a prueba, porque el GUN no tiene el control del Estado, no dejan de ser notables, dado que el GUN es en gran medida una rama de la LND de Aung San Suu Kyi, que hizo poco por desmantelar las políticas represivas contra los rohinyás cuando estaba en el poder.
P: ¿Qué pueden hacer los donantes y otros actores externos por los refugiados rohinyás?
R: Dado que es muy poco probable que se produzca una repatriación significativa en un futuro próximo, es esencial que los donantes aumenten su apoyo a la respuesta de Bangladesh a la crisis de los refugiados. La financiación internacional para la respuesta a los refugiados ha disminuido significativamente en 2022, en parte debido a otras emergencias humanitarias, como la guerra en Ucrania, y existe un riesgo creciente de fatiga de los donantes. El déficit de financiación se ve agravado por el aumento de los precios de los alimentos, lo que significa que el dinero que entra no está comprando tanto. Dejar que Bangladesh se encargue de esta enorme crisis de refugiados por sí solo no es justo, dados los propios problemas de desarrollo del país. Sólo puede empeorar las cosas para una población de refugiados que ya vive en condiciones miserables.
Pero si bien es necesaria una mayor financiación para los refugiados en Bangladesh, también es sólo una solución temporal. Mejorar la vida de los refugiados y mitigar el impacto en Bangladesh requerirá algo más que ayuda humanitaria. Por ello, aunque la repatriación parece improbable mientras los militares estén al mando de Myanmar, sigue siendo importante avanzar todo lo posible, lo que significa que Bangladesh tendrá que seguir comprometiéndose con la junta en este tema. Este compromiso al menos mantendrá la presión sobre los militares y dará a los refugiados alguna esperanza de volver a casa. Aunque algunos pueden optar por regresar por su propia voluntad, ya sea a través del mecanismo formal o de manera informal, independientemente de quién esté en el poder, es crucial que Dacca se atenga a su política de no obligar a los refugiados a regresar contra su voluntad. Bangladesh debe garantizar que cualquier repatriación sea segura y digna. Del mismo modo, debe seguir trabajando con los donantes internacionales y las organizaciones humanitarias para mejorar las condiciones tanto en los campos de Bazar de Cox como en Bhasan Char. La muy activa sociedad civil bangladesí — universidades, centros de pensamiento y ONG — debería poner de su parte para influir positivamente en la política y la opinión pública respecto a los rohinyás en Myanmar, involucrando a sus homólogos de la sociedad civil de Myanmar y del GUN.
«El reasentamiento en terceros países debe formar parte de la conversación sobre soluciones duraderas para los rohinyás»
Dado que las perspectivas de repatriación son tan escasas y que la integración en Bangladesh es inviable, tanto por la opinión pública sobre los rohinyás como por el gran número de refugiados, parece cada vez más claro que el reasentamiento en un tercer país debería formar parte de la conversación sobre soluciones duraderas para esta población. Dacca se ha resistido anteriormente a esta idea, argumentando que la posibilidad de reasentamiento animaría a más rohinyás a cruzar la frontera con Bangladesh y que reduciría la presión sobre Myanmar para que reasentara a los refugiados. Ambos son riesgos, pero Bangladesh debe sopesarlos frente a los riesgos creados por la situación en Bazar de Cox y la falta de otros planes viables para reducir el número de personas en los campos. Después de cinco años, puede que haya llegado el momento de que Bangladesh revise su política y de que los gobiernos extranjeros — sobre todo en Occidente, pero también en Asia — dejen claro que están dispuestos a apoyar a Dacca aceptando a algunos refugiados para su reasentamiento voluntario. Al mismo tiempo, otros países que acogen a grandes poblaciones rohinyás, como Malasia, India y Arabia Saudí, deberían invertir la preocupante tendencia a imponer mayores restricciones e incluso a amenazar con devolverlos a Myanmar o a Bangladesh. Para ayudar a resolver la crisis humanitaria de los rohinyás, estos países deberían normalizar a sus poblaciones rohinyás, no reprimirlas.
Al tiempo que presiona a Naipyidó para que cree las condiciones necesarias para que comience la repatriación, Dacca también debería considerar la posibilidad de comprometerse con el Ejército de Arakan. Hasta la fecha, el gobierno bangladesí ha ignorado en gran medida las propuestas del grupo debido a su política de no comprometerse con entidades que socavan la soberanía y la integridad territorial de los países vecinos. Sin embargo, dado el creciente control de los insurgentes sobre el estado de Rakhine, es probable que se necesite su apoyo para que la repatriación se lleve a cabo a una escala significativa. Esto es algo que el Ejército de Arakan puede estar dispuesto a considerar, sobre todo por su deseo de abrir un diálogo y construir una relación con Dacca. Teniendo en cuenta que el alto el fuego entre los militares y el Ejército de Arakan se está deteriorando, este paso requerirá una diplomacia discreta y cuidadosa, pero es importante.
Además de proporcionar ayuda humanitaria — tanto en los campamentos de Bangladesh como en el estado de Rakhine —, los gobiernos extranjeros y otros actores externos deben seguir apoyando los esfuerzos para responsabilizar al ejército de Myanmar por sus abusos contra los rohingyás. Los fiscales de la Corte Penal Internacional están investigando las atrocidades de 2017 y un tribunal argentino, haciendo valer la jurisdicción universal, está investigando igualmente las denuncias de genocidio. Pero el proceso más avanzado es el de la Corte Internacional de Justicia de La Haya, donde Gambia ha presentado una demanda contra Myanmar en virtud de la Convención sobre el Genocidio de la ONU. Las primeras audiencias se pusieron en marcha en diciembre de 2019, y Aung San Suu Kyi voló a Holanda para defender personalmente a su país de las acusaciones de que había violado la convención. Tras el golpe, el tribunal permitió al régimen militar nombrar un nuevo equipo legal para defender el caso — una decisión no exenta de polémica, dada la forma en que el régimen tomó el poder —, pero recientemente ha rechazado las objeciones al caso presentadas por el equipo legal de la junta. Aunque las audiencias pueden ahora continuar, es probable que pasen muchos años antes de que el tribunal emita un veredicto.
Cinco años después del éxodo masivo de 2017, está claro que no hay una solución simple y directa para una de las mayores crisis de refugiados de Asia. Centrarse únicamente en la repatriación o en la financiación de la respuesta de ayuda no es suficiente. Aunque el objetivo debe seguir siendo encontrar una manera de que los rohinyás regresen a sus hogares, es importante que se aplique una serie de estrategias en paralelo para lograr el mejor resultado para esta población asediada y para las comunidades que los acogen en el sur de Bangladesh.
JMRS
