Del Dicho al Hecho
La Liga Árabe normalizando las relaciones con Siria
Dareen Khalifa y Joost Hiltermann | Política Exterior
La Liga Árabe dio la bienvenida al presidente Bachar El-Asad a su cumbre de mayo, reincorporando a Siria como miembro. El régimen parece haber superado el oprobio internacional que se ganó por su brutalidad en la represión de sus opositores. Pero, ¿qué ha conseguido exactamente?
Cuando Siria fue readmitida de nuevo en la Liga Árabe en mayo, parecía como si la apuesta del presidente Bachar el-Asad por rehabilitar los apoyos a su régimen tras años de reprimir brutalmente a sus opositores había tenido éxito. Al acoger de nuevo a Siria en el redil árabe, los líderes que en su día abogaron por la destitución de Asad han dado un paso atrás en sus intentos de presionar al régimen. Sin embargo, el conflicto sirio continúa y hoy por hoy los Estados árabes ejercen menos influencia que otras potencias extranjeras con presencia militar sobre el terreno o que han levantado sanciones contra Siria. Además, la principal herramienta de influencia de los Estados árabes –la inversión– se enfrenta a grandes obstáculos y produce rendimientos limitados.
La Liga suspendió la adhesión de Siria a finales de 2011, después de ofrecer varias propuestas para poner fin a la violencia tras la decisión de Asad de reprimir con fuerza un levantamiento popular. Aunque el régimen suscribió la mayoría de estos planes y permitió que observadores de la Liga visitaran Siria, siguió intensificando su violencia contra los manifestantes. Algunos países árabes se mostraron consternados por el nivel de crueldad y por como Asad se burlaba de sus esfuerzos. Algunos, también, utilizaron el destierro de Siria como un aviso a un régimen que permitía a Irán aumentar su influencia en el país. Siria permanecería en el desierto político durante doce años, disfrutando del apoyo y del respaldo militar de Rusia e Irán, así como de otros actores no estatales como Hezbolá en Líbano.
El cambio de opinión ha estado motivado por varios factores. Entre ellos, el creciente papel de Irán en Siria, directamente y a través de milicias aliadas libanesas, iraquíes y afganas; la debilidad del Estado sirio, que lo mantiene como rehén de Rusia e Irán; y el malestar derivado de rehuir a un líder árabe cuyo control limitado del poder perciben como algo que ha contribuido al auge de los grupos yihadistas, a grandes flujos de drogas (con la complicidad del régimen) de Siria y a la presencia a largo plazo de refugiados sirios en el mundo árabe. Ninguna de estas cuestiones constituye una preocupación de seguridad nacional de primer orden para los Estados árabes del Golfo que han impulsado la normalización de las relaciones, pero en conjunto son lo suficientemente importantes como para justificar un replanteamiento. Ante la falta de indicios de que los gobiernos de Estados Unidos o Europa estén dispuestos a modificar su política hacia Siria, o hacer de este país una prioridad, los Estados árabes se han sentido alentados a elegir su propio camino.
Las autoridades de las capitales árabes admiten que no esperan que el enfoque produzca cambios inmediatos, excepto quizá en lo que respecta al tráfico de Captagon, una droga que está causando estragos en el Golfo. Damasco parece haber accedido a frenar el comercio ilícito, que al parecer es una de las principales fuentes de ingresos tanto del régimen como de las fuerzas que luchan en su nombre. Un día después del regreso de Siria a la Liga Árabe, la fuerza aérea jordana bombardeó una fábrica de drogas en el sur de Siria, un acontecimiento al que los medios de comunicación oficiales sirios restaron importancia a pesar de la clara violación de la soberanía nacional. Por lo demás, el régimen no tiene antecedentes de ceder ante la oposición interna o la presión externa, salvo la de sus protectores. En 2013, aceptó desmantelar su programa de armas químicas bajo la amenaza creíble de ataques militares estadounidenses, pero, al final, conservó en secreto parte del programa.
Si Damasco ha llegado a acoger la medida de los Estados árabes como una victoria –un reconocimiento por parte de antiguos adversarios de que han perdido–, los motivos para celebrar son limitados. La propia Liga Árabe es en gran medida impotente a la hora de gestionar los asuntos regionales, debido principalmente a sus profundas divisiones internas. (Los miembros estaban divididos incluso sobre la decisión de readmitir a Siria, pero no hasta el punto de emplear el poder de veto).
Los Estados del Golfo ejercieron su influencia mayormente al principio de la guerra civil siria, ésta retrocedió drásticamente en los últimos años, eclipsada por la presencia militar estadounidense y turca, así como por las sanciones occidentales y la entrada de fuerzas respaldadas por Irán y Rusia. Aunque la recalibración de la política de los Estados árabes hacia Siria sea percibida como una oportunidad para que otras capitales no occidentales –en África o Asia, por ejemplo– vuelvan a establecer lazos con Damasco, más allá del significado simbólico de tales movimientos, ninguno de esos países tiene mucha o ninguna influencia en Siria.
Asad tampoco puede esperar obtener un beneficio real de los Estados árabes. Si cree que este acercamiento podría llevar a las capitales occidentales a reducir las sanciones y permitir así a los países del Golfo invertir en la reconstrucción de Siria, puede que incluso logre lo contrario. De hecho, ha precipitado un esfuerzo bipartidista en el Congreso estadounidense para reforzar aún más las sanciones. En este contexto, es probable que ningún país del Golfo esté dispuesto a invertir grandes cantidades en apoyo de su régimen ya que, lejos de ser una prioridad, la economía siria ofrece gran incertidumbre y escasos rendimientos.
Tampoco pueden esperar competir con la influencia que Irán ha construido a través de años de compromiso militar. Las sanciones occidentales limitan las ganancias económicas, y las sanciones estadounidenses en particular imponen importantes barreras legales y costes políticos. Además, invertir grandes cantidades en una Siria con una infraestructura devastada, una población empobrecida con escaso poder adquisitivo, un régimen depredador y una pésima seguridad incluso en las zonas que controla sería como verter dinero en un pozo sin fondo. Sin cambios sustanciales en la forma de gobernar Siria, el país seguirá siendo un caso perdido desde el punto de vista económico, así como el escenario de un desastre humanitario, que durante años ha dejado a gran parte de la población en situación de inseguridad alimentaria mientras Asad y sus compinches quedaban indemnes.
Tampoco pueden sus vecinos árabes ayudar de forma significativa al régimen a recuperar las partes del norte que perdió durante la guerra, restaurando así la integridad territorial del país. Además de las sanciones que frenan su recuperación económica, recuperar estas tierras es la segunda preocupación principal del régimen. La franja de territorio fuera de su control, con sus largas fronteras con Irak y Turquía, alberga la mayor parte de los recursos naturales de Siria –petróleo, agua y trigo–, así como millones de desplazados, miles de combatientes paramilitares y rebeldes, y yihadistas de diversos matices. Soldados turcos patrullan partes de ella, y EU y Rusia tienen tropas sobre el terreno en otras partes. Cualquier intento de recuperar parte de ella requerirá o bien una ofensiva del régimen respaldada por Rusia e Irán que chocaría con la resistencia turca y estadounidense, o bien un acuerdo negociado entre el régimen y Turquía o las Fuerzas Democráticas Sirias (SDF) dirigidas por los kurdos.
El líder de las SDF visitó los Emiratos Árabes Unidos en mayo en un aparente intento emiratí de mediar, pero es poco probable que tanto las fuerzas dirigidas por los kurdos como las de la oposición siria presentes en estas zonas consientan un retorno del régimen sin garantías internacionales para su seguridad, algo que ningún actor externo parece estar dispuesto o es capaz de ofrecer. Turquía, por su parte, parece estar adoptando un enfoque más condicional de la normalización que los Estados árabes; en general, las diferencias entre sus posiciones y las de Damasco siguen siendo amplias, y Ankara tiene pocos incentivos para transigir por ahora.
La acogida de los Estados árabes puede hacer poco para cambiar la ecuación geopolítica en la que se encuentra Siria, pero podría tener efectos secundarios. Readmitir a Siria en la Liga Árabe sin una concesión importante por parte de Damasco ha socavado el potencial de un futuro proceso coordinado basado en una posición de negociación colectiva. Dicho esto, el proceso político dirigido por la ONU durante años ha sido, cuanto menos, ineficaz y no está nada claro que una posición colectiva de este tipo hubiera podido desbloquear la situación en Siria en algún momento, dada la intransigencia de Asad.
Y lo que es igual de importante, millones de refugiados sirios temen que los Estados árabes que han traído a Asad de vuelta lo hagan a su costa: que sean repatriados a la fuerza, especialmente desde Líbano pero también desde Jordania, para enfrentarse al riesgo de detención o muerte a manos de un régimen vengativo. Países occidentales como Dinamarca, que lleva tiempo presionando para que Siria sea declarada segura para el retorno de los refugiados, se sentirán desanimados en su empeño. Lo ideal sería que los países que acogen a refugiados sirios dejaran explícitamente claro que no esperan que regresen a Siria hasta que se pueda garantizar su seguridad. Estos países deberán tener claro que es poco probable que el retorno sea seguro mientras Asad siga en el poder.
Por ahora, la readmisión de Siria en la Liga Árabe es significativa por la recalibración en las capitales del Golfo, pero sigue sin estar claro hasta qué punto es importante en términos más generales, dados los obstáculos a cambios más amplios. Aunque la oleada de normalización muestra la eficacia de la estrategia de supervivencia de Damasco, su estrecha base de apoyo, su control incompleto de Siria y el inestable entorno geopolítico sugieren que ni un final negociado de la guerra ni una verdadera rehabilitación del régimen son probables a corto plazo.
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