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No más zonas grises
Minna Ålander / Política Exterior
Finlandia y Suecia atraviesan un punto de inflexión en sus respectivas políticas de seguridad. Al igual que Berlín, Estocolmo se está poniendo al día en materia de defensa, mientras que Helsinki ha sido considerada durante mucho tiempo como un modelo en su estrategia de ‘seguridad integral’.
La agresión rusa a Ucrania provocó una respuesta rápida y decidida en el norte de Europa. Menos de tres meses después de la invasión rusa, Finlandia y Suecia solicitaron su ingreso en la OTAN. Los dos países nórdicos llevan ya décadas siendo estrechos socios de la Alianza Atlántica, y su capacidad militar los hace ser gratos nuevos miembros. No obstante, este momento marcaría el fin de los 200 años de historia de no alineamiento militar de Suecia. Finlandia también había permanecido fuera de la OTAN durante mucho tiempo, aunque lo hizo más por el pragmatismo de mantener buenas relaciones con su vecino ruso que por razones ideológicas.
A primera vista, la entrada de Finlandia y Suecia [una vez superado el obstáculo de la aprobación de su ingreso por parte de Turquía] en la OTAN parece ser una de las mayores consecuencias imprevistas de la guerra. El presidente ruso, Vladímir Putin, debería haber sido muy consciente de que un ataque no justificado contra otro vecino incitaría al menos a Finlandia a optar por la “opción OTAN”. Una parte importante de la política de seguridad finlandesa era que Helsinki se reservaba el derecho a reconsiderar su no alineamiento si su situación general de seguridad cambiaba. Esto es precisamente lo que ocurrió con la invasión rusa de Ucrania. La reacción dentro del país fue inequívoca. La opinión pública finlandesa cambió casi de la noche a la mañana, y el apoyo a la pertenencia a la OTAN saltó de alrededor del 25% al 53%. En mayo de 2022, cuando Finlandia presentó su solicitud de adhesión, había subido aún más hasta el 76% a favor de la adhesión.
Los dirigentes políticos finlandeses tuvieron que actuar con rapidez para seguir el ritmo de la decidida opinión pública. Antes de la guerra, solo dos partidos políticos de Finlandia estaban a favor de la adhesión a la OTAN. Nada menos que cuatro de los cinco partidos gobernantes tuvieron que adaptar rápidamente sus posiciones a la nueva situación.
Suecia, por su parte, se vio sorprendida por la rapidez de la transformación de Finlandia. No fue fácil para el gobierno socialdemócrata de Estocolmo romper con la antigua doctrina de no alineamiento del país. Pero finalmente, Suecia llegó a la conclusión de que no había otro camino que unirse a Finlandia en el intento de ingresar en la OTAN. La decisión se tomó tras considerar detenidamente todas las opciones, incluida una unión de defensa aún más estrecha entre Finlandia y Suecia, que en un principio se barajó seriamente como alternativa.
Nuevo impulso
Finlandia y Suecia son socios indispensables, y el proceso conjunto de adhesión a la OTAN les ha acercado aún más. Aunque los dos vecinos nórdicos pretendían convertirse en miembros “de la mano”, el deseo no se materializó. Turquía ha bloqueado persistentemente la candidatura sueca, entre acusaciones de que Estocolmo apoya a terroristas kurdos.
Aunque Finlandia acabó culminando su proceso de adhesión sin Suecia, convirtiéndose en el 31º miembro de la alianza el 4 de abril de 2023, esto no ha provocado una ruptura en las relaciones entre finlandeses y suecos. Los respectivos procesos de la OTAN se han coordinado muy estrechamente a diario y a todos los niveles políticos. La entrada de Finlandia en la alianza se considera un acontecimiento positivo para la seguridad regional de Suecia. Por el contrario, la máxima prioridad de Finlandia es ahora que Suecia se adhiera lo antes posible: El primer acto oficial de Helsinki como miembro de la OTAN, unos 15 segundos después de completar su propia adhesión, fue ratificar el ingreso de Suecia.
Más allá de la relación bilateral entre Finlandia y Suecia, los países nórdicos –Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia– se han consolidado aún más como grupo. Este impulso se ha visto estimulado por el proceso de adhesión de Finlandia y Suecia a la OTAN y por el firme apoyo a Ucrania de todos los países nórdicos. En materia de defensa, los cinco países ya venían colaborando desde 2009 en el marco de la NORDEFCO (Cooperación Nórdica de Defensa), pero la perspectiva de adhesión a la OTAN de Finlandia y Suecia ha abierto nuevas oportunidades. La reciente declaración de intenciones de las cuatro fuerzas aéreas nórdicas (Islandia no tiene fuerzas armadas) de integrar operativamente sus flotas creó una fuerza total de unos 250 aviones de combate. En el extremo norte, las fuerzas aéreas finlandesas, suecas y noruegas ya realizan ejercicios de entrenamiento conjuntos casi semanalmente desde hace unos 15 años.
La cooperación nórdica también desempeña un papel importante en el apoyo a Ucrania. Finlandia y Suecia, por ejemplo, han utilizado su estrecha cooperación bilateral en materia de defensa para apoyar militarmente a Ucrania. En enero de 2023, los países firmaron una declaración de intenciones que permitía a Finlandia ser reabastecida rápidamente por Suecia, permitiendo a Helsinki seguir apoyando a Ucrania sin poner en peligro su propia capacidad de defensa. En mayo, el presidente ucraniano, Volodímir Zelenski, inició en la capital finlandesa un largo viaje por Europa, cuya visita coincidió con una cumbre nórdica. Su visita subrayó el hecho de que los países nórdicos se perciben cada vez más como un grupo coherente y estrechamente coordinado.
Interoperabilidad de alto nivel
El proceso de adhesión de Finlandia duró menos de un año, el más rápido de la historia de la OTAN. De no haber sido por la oposición turca, tanto Finlandia como Suecia podrían haber sido miembros de pleno derecho de la OTAN ya en octubre de 2022. Otros miembros de la Alianza ratificaron la adhesión a una velocidad récord: a finales de septiembre, sólo Turquía y Hungría no lo habían hecho. La rapidez del proceso se vio favorecida por el alto nivel de compatibilidad de Finlandia y Suecia con las normas políticas y los estándares militares de la OTAN. Según el procedimiento habitual, se elabora un “Plan de Acción para la Adhesión (MAP)” para los países candidatos, que les permite adoptar gradualmente las normas de la OTAN. Pero Finlandia y Suecia ya habían pasado de hecho por un proceso muy similar, gracias a décadas de estrecha cooperación con la OTAN, incluyendo la fuerte priorización de la interoperatividad en las adquisiciones de defensa. Antes de sus candidaturas de integración, ambos países ya cooperaban estrechamente con Estados Unidos de forma bilateral y trilateral: este fue otro factor que facilitó y aceleró la integración.
En términos militares, la adhesión cambiará poco para Finlandia y Suecia. Incluso durante el proceso de ratificación, las fuerzas armadas finlandesas y suecas han seguido realizando maniobras con países de la OTAN, con vistas a potenciar la interoperatividad. Tras presentar su solicitud el 18 de mayo, Finlandia añadió un total de 27 ejercicios militares nuevos o modificados para lo que queda de 2023. En abril de 2023, Suecia realizó su mayor ejercicio internacional en 30 años. El objetivo de este ejercicio era que Suecia ensayara la acogida de fuerzas de sus futuros aliados, que a su vez practicaron la defensa de Suecia.
Sin embargo, tanto para Finlandia como para Suecia, el paso del ámbito de la defensa nacional a la colectiva exige un importante cambio de mentalidad. Considerar la defensa nacional dentro del marco de la defensa colectiva de la OTAN es un procedimiento habitual para las fuerzas armadas alemanas, pero para Finlandia supone una auténtica revolución en el pensamiento militar. Los finlandeses estaban preparados para un posible ataque de Rusia incluso después del final de la guerra fría, y mantuvieron una fuerte capacidad defensiva. Incluso en los primeros años de la década de 2000, a priori optimistas, los informes del gobierno finlandés sobre política exterior, seguridad y defensa nunca descartaron por completo la posibilidad de un ataque ruso.
Después de 80 años centrándose en la propia defensa nacional, empezar a pensar en la seguridad nacional en el marco de la alianza es un cambio significativo. En cuanto a Suecia, que redujo enormemente sus fuerzas de defensa tras la Guerra Fría, aumentar el número de tropas supone un reto a medio plazo.
El retorno de la historia
El gasto en defensa de Finlandia ya está en línea con el objetivo de gasto del 2% de la OTAN. Suecia tiene que ponerse al día: su objetivo es alcanzar la marca del 2% para 2026. En muchos aspectos, Suecia y Alemania pasaron por una evolución comparable en materia de política de defensa. Ambos interpretaron el final de la guerra fría como el “ fin de la historia”, reduciendo en consecuencia sus capacidades de defensa.
Para Suecia, la llamada de atención llegó en 2013, cuando aviones de combate rusos ensayaron un ataque sobre territorio sueco. Las aeronaves rusas tuvieron que ser interceptadas por la fuerza aérea danesa, que en ese momento estaba de guardia durante la vigilancia aérea del Báltico de la OTAN, ya que todos los pilotos suecos estaban de vacaciones de Pascua. La investigación de la OTAN sobre el incidente determinó posteriormente que se había tratado de un ataque nuclear simulado. Al año siguiente, la anexión de Crimea por parte de Rusia contribuyó a que los suecos se dieran cuenta de que, después de todo, las capacidades militares no se habían quedado obsoletas. En respuesta, Suecia volvió a desplegar su Regimiento de Gotland en la isla báltica del mismo nombre, que había sido desmilitarizada tras la guerra fría.
Estocolmo también reintrodujo el servicio militar obligatorio parcial, que había sido abolido en 2010. Finlandia sigue manteniendo el servicio militar obligatorio completo para los ciudadanos varones, lo que le confiere un número de efectivos en tiempo de guerra de 280,000, con una fuerza de reserva total de 870,000.
Suecia se enfrenta a retos similares a los de Alemania, pero cuenta con una ventaja de casi 10 años en cuanto a su propio “punto de inflexión histórico”. Los partidos políticos suecos están de acuerdo en que todos se equivocaron en política de seguridad, lo que reduce las recriminaciones y solidifica el consenso en torno a la necesidad de reconstruir las fuerzas armadas. Al igual que Alemania, la política exterior sueca ha hecho hincapié tradicionalmente en la consolidación de la paz como objetivo normativo. Sin embargo, la necesidad de una mayor capacidad militar está bien entendida. En muchos aspectos, Suecia es un socio ideal para Alemania, ahora que ésta navega por cuestiones similares. El enfoque finlandés de la seguridad nacional basado en el conjunto de la sociedad (“seguridad integral”) podría servir a Alemania como modelo para la aplicación de su propio enfoque de seguridad integral, introducido en la nueva Estrategia de Seguridad Nacional.
Aprender de los errores
La brutal guerra de agresión de Rusia representa un claro rechazo del orden de seguridad europeo posterior a la guerra fría. Las candidaturas de Finlandia y Suecia a la OTAN –como respuesta a la agresión de Moscú– ponen de manifiesto que la era de las zonas grises ha terminado. Rusia está obligando a sus vecinos a elegir un bando.
En la cumbre de la OTAN celebrada en Bucarest en 2008, se ofreció a Ucrania –junto con Georgia– la posibilidad de entrar en la OTAN pero sin un “ Plan de Acción para la Adhesión” concreto. La razón fue que algunos Estados miembros de Europa Occidental, encabezados por Alemania y Francia, no consideraban que ambos países estuvieran preparados para la adhesión y no querían alterar las relaciones con Moscú. La invasión rusa de Georgia menos de seis meses después, la anexión de Crimea en 2014 y la guerra de agresión a gran escala contra Ucrania en 2022 demuestran que esas concesiones fueron en vano.
El ingreso de Ucrania en la OTAN volverá a estar en el orden del día de la cumbre anual de la Alianza, que este año se celebra en Vilna. Hay dos razones por las que Ucrania debería recibir esta vez un camino concreto hacia la adhesión. En primer lugar, debido a las amenazas nucleares de Rusia, Ucrania necesitará garantías de seguridad con respaldo nuclear. Parece poco probable que Estados Unidos o las potencias nucleares europeas quieran ofrecer ese tipo de garantías de forma bilateral. En segundo lugar, la pertenencia a la OTAN es la garantía de seguridad estándar en Europa. Mientras Ucrania no forme parte de ese marco, se envía una señal política al Kremlin de que Ucrania es un caso especial, con reglas diferentes.
A estas alturas, está muy claro que Rusia interpretará esto como una luz verde para afirmar su autoproclamada esfera de interés.
JMRS
