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Cooperación científico-tecnológica entre la Unión Europea y América Latina, pilar de autonomía
Ignacio de Angelis y Nevia Vera | Política Exterior
En un mundo dominado por una brecha tecnológica y una competencia estratégica crecientes, la cooperación en ciencia y tecnología aparece como un área clave para que la Unión Europea y América Latina ganen autonomía. Para ello, cuentan con una red de acuerdos regionales, subregionales, bilaterales y subnacionales de las más extensas y complejas del mundo.
Las turbulencias más recientes en el ámbito de la geopolítica parecen confirmar que el sistema internacional no se encuentra necesariamente en una fase de desglobalización, sino frente al rediseño de la lógica que hay tras las cadenas globales de valor características la economía de la posguerra fría. Esta transformación evidencia un desajuste temporal de dichas cadenas de valor, lo que dará lugar a un nuevo acoplamiento estratégico de cara al segundo cuarto del siglo XXI.
La lógica de producción deslocalizada que ha caracterizado al orden económico hasta tiempos recientes fue resultado de la globalización impulsada, de manera multilateral, durante los últimos 50 años bajo formas de regulación liberal que alcanzaron su auge tras el ingreso de China en la Organización Mundial del Comercio en 2001, evento que vino a acelerar el traslado del centro de la economía capitalista hacia el este. Sin embargo, hacia la segunda década del presente siglo, las cadenas globales de valor se fueron tensando y algunos eslabones comenzaron a ceder frente al impacto de grandes eventos mundiales de distinta naturaleza, impulsores de la actual etapa de desacople parcial: la crisis financiera de 2008; las pandemias de gripe H1N1 y de Covid-19; el fracaso de la Ronda de Doha; la concreción del Brexit; la invasión rusa a gran escala de Ucrania y la consecuente imposición de sanciones a Rusia.
Sin embargo, el principal hecho que ha incidido en la reconfiguración actual de las cadenas de valor globales es el recrudecimiento del conflicto entre Estados Unidos y China, con epicentro en la ciencia y la tecnología. La pérdida de cuotas de mercado de mayor valor agregado, así como la pérdida del control de tecnologías estratégicas para su seguridad e influencia global frente a China, ha generado una activa respuesta por parte de EU, materializadas en iniciativas como la Build Back Better World, la CHIPS and Science Act o la Inflation Reduction Act, con consecuencias para el sector de ciencia y tecnología.
De esta forma, frente a la consolidación de dos epicentros enfrentados, la Unión Europea se encuentra relativamente rezagada, mientras que América Latina y el Caribe se constituyen como objeto de disputa por recursos y mercados.
No obstante, más allá de las tensiones en materia productiva, comercial y científica-tecnológica, la interdependencia es un fenómeno persistente que refleja algunas dimensiones inexorables de la globalización, evidentes en la esfera financiera o en la gestión de la crisis ecológica, como también en lo relativo al manejo y circulación de la información y la producción y difusión del conocimiento y la tecnología.
«En las transiciones de paradigmas tecno-económicos, los países que más temprano logran subirse a las olas tecnológicas emergentes son quienes obtienen mayores rentas y adquieren ventajas competitivas en el largo plazo»
Cabe entonces preguntarnos cuáles serán las tendencias que –frente a estas dinámicas centrípetas y centrífugas– guiarán las reglas y los principios del sistema internacional en los próximos años. Particularmente en materia científico-tecnológica, un reciente Informe de la UNCTAD sobre Tecnología e Innovación (2023) alerta sobre la cada vez mayor ampliación de la brecha entre países centrales y periféricos, exponiendo que, en los momentos de transición de paradigmas tecno-económicos, los países que más temprano logran subirse a las olas tecnológicas emergentes son quienes obtienen mayores rentas y adquieren ventajas competitivas en el largo plazo. En este sentido, la transición verde representa una nueva oportunidad para los países en desarrollo.
El informe sostiene que la comunidad internacional debe establecer reglas globales de transferencia de tecnología que permitan impulsar las industrias verdes emergentes en los países de la periferia. Tengamos en cuenta que el principal déficit de estos países se encuentra en la falta de inversiones para el desarrollo de infraestructura y capacidades materiales. Consecuentemente, los Estados centrales son quienes mayor provecho sacan de las nuevas tecnologías, dominando el comercio internacional asociado a las tecnologías verdes y aumentando su participación en las exportaciones totales.
Por otro lado, otra tendencia asociada a las dinámicas productivas descritas es la consolidación de un mundo multipolar configurado por estrategias de asociación interregional basadas en la construcción de círculos de confianza geopolítica, lo que, en términos económicos, la secretaria del tesoro de Estados Unidos, Janet Yellen, denominó como “friend-shoring”.
«Se está consolidando un mundo multipolar donde priman las estrategias de asociación interregional basadas en la construcción de círculos de confianza geopolítica»
Ante este escenario, América latina y el Caribe y la UE se encuentran ante desafíos crecientes, pero también frente a inusitadas oportunidades. Una de las consecuencias menos sorprendentes se vincula con que, en los últimos años, las discusiones sobre política exterior en ambas regiones hayan girado, nuevamente, en torno a la forma de adquirir mayor autonomía. En los últimos años, en América Latina han surgido conceptos como el de “autonomía relacional” y el “no alineamiento activo”. Este último ha sido pensado específicamente para el contexto de la puja entre EU y China y, por tanto, busca abarcar discusiones alrededor de temáticas tanto económicas como financieras y tecnológicas.
En la UE, el desafío de consolidar una política exterior común en torno a la idea de autonomía estratégica también ha recobrado importancia. Como señala el alto representante, Josep Borrell, si bien el concepto es de larga data y surgió vinculado a la autonomía en materia de defensa y seguridad frente a EU, en los últimos años se ha extendido hasta abarcar otros ámbitos. En efecto, el comercio, las inversiones y el financiamiento, asociados a la cooperación en materia científica y tecnológica, son los ámbitos donde más potencial encuentra la UE para disputar espacios de poder a los protagonistas de esta coyuntura global y que, al mismo tiempo, le permiten garantizar el acceso a mercados y proveedores.
En tal sentido, el ámbito tecnológico se convierte en un escenario vital para repensar estrategias conjuntas, puesto que es un foco central de la disputa hegemónica que arrastra la reorganización de las cadenas de valor globales. Después de todo, la propia UE busca, desde hace años, dotarse una política de Diplomacia Científica de cara a estos desafíos, como lo demuestran iniciativas como la European Science Diplomacy Alliance, lanzada en el marco de Horizonte 2020.
Así, la cooperación en ciencia y tecnología emerge como un área que tanto la UE como América Latina buscarán reforzar para ampliar su autonomía. Para ello, cuentan con la actual red de acuerdos a nivel regional, subregional, bilateral y subnacional entre ambas regionales, una de las más extensas y complejas del mundo.
La alianza estratégica birregional UE-CELAC en clave científico-tecnológica
Los últimos grandes avances en términos de cooperación científica y tecnológica interregional quedaron definidos en 2015, en la cumbre de jefes de Estado y de gobierno entre la UE y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Allí se trazó el Plan de Acción que establece en su capítulo primero, denominado “Ciencia, investigación, innovación y tecnología”, el objetivo rector de desarrollar un Espacio Común de Conocimiento mediante la mejora de la cooperación en investigación e innovación, el desarrollo de capacidades e infraestructura, la transferencia tecnológica para el desarrollo sostenible y la cooperación birregional en lo referente a la economía digital. Asimismo, el capítulo noveno busca impulsar la cooperación en educación superior mediante un mayor intercambio y movilidad.
Estos objetivos se reforzaron en el trazado de la Hoja de Ruta 2021-23, donde se analizaron nuevas oportunidades de cooperación, destacando la transición energética, área que la en América Latina cuenta con grandes flujos de inversiones europeas, pero que están siendo relegadas por el auge de China. Además, se destacaron las posibilidades para profundizar la cooperación en la descarbonización de la economía (agenda verde) y la gobernanza de los océanos (agenda azul).
Resultado de esta cooperación, hoy existen importantes proyectos en ejecución como el BELLA II, que busca extender un cable submarino de fibra óptica para incentivar la transformación digital latinoamericana, o el Copernicus, que abre nuevas oportunidades de colaboración en materia de análisis satelital. También se debe destacar la extensión del Programa Horizonte Europa (2021-27) mediante acciones conjuntas para promover los proyectos colaborativos y la participación de investigadores latinoamericanos en los programas financiados por la UE.
La cumbre UE-CELAC celebrada los días 17 y 18 de julio de este año se centró, entre otros ejes, en la seguridad alimentaria, la transición energética, la autosuficiencia sanitaria y la transformación digital. El hecho de ser agendas altamente complementarias, donde América Latina puede contribuir con recursos humanos cualificados, además de los recursos naturales necesarios para la transición a tecnologías verdes, hace de la cumbre una oportunidad impostergable para reforzar los vínculos birregionales y repensar el desafío de la reinserción equitativa y justa en las cadenas de valor globales a la luz de las reconfiguraciones mencionadas.
Así, en vistas a consolidar nuevas cadenas interregionales de valor, la UE buscará resignificar la idea de autonomía estratégica como guía de la acción exterior en términos de autosuficiencia y alianza con proveedores estables y fiables. Al mismo tiempo, para América Latina significa una oportunidad para prevalecer en su posición “no alineada” para negociar tanto con la UE como con otros actores, y para acordar agendas justas y que coadyuven a su desarrollo económico, comercial y, sobre todo, científico-tecnológico.
Queda por ver si las crecientes tensiones geopolíticas allanarán o dificultarán el camino para la consolidación de estos vínculos. Por parte de la UE, se deben asumir las reformas necesarias respecto a los actuales acuerdos en negociación, flexibilizando el sistema general de preferencias, otorgando mayor margen para la protección de las industrias nacientes en América Latina y apoyando el acceso al financiamiento para las tecnologías emergentes, tanto con fondos propios como de organismos internacionales. Para Latinoamérica y el Caribe, una consecuencia central del nuevo escenario será la revalorización de las alianzas en un marco de costos calculados de oportunidad, donde el acercamiento estratégico con la UE supone una oportunidad para mostrar una prudente equidistancia ante la creciente polarización y puja por la redefinición de los principales aspectos regulatorios de la economía global, siempre y cuando esta asociación estratégica permita dar respuestas a las demandas latinoamericanas y caribeñas, al tiempo que permita reducir la brecha con los países centrales.
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