Del Dicho al Hecho
Un acuerdo de seguridad a largo plazo para Ucrania
Eric Ciaramella | Política Exterior
Es preciso aportar claridad sobre el futuro de Ucrania. Occidente no puede aplazar más el debate sobre un plan de seguridad que apuntale el compromiso aliado y dé más margen de maniobra a Kiev, tanto en la guerra como en la posguerra
El interés de Estados Unidos y Europa en la seguridad a largo plazo de Ucrania es claro y apremiante. La invasión rusa supone una amenaza para la seguridad y la prosperidad europeas, que Washington tiene gran interés en mantener. Hay que disuadir a Rusia y a cualquier otro posible agresor de intentar cambiar las fronteras mediante la fuerza militar. Dicho esto, EU y Europa, en estos momentos, no están dispuestos a desplegar sus propias fuerzas para defender Ucrania, debido a su deseo de evitar una guerra directa entre potencias nucleares.
Los líderes occidentales han señalado que apoyarán a Ucrania “todo el tiempo que haga falta”. Pero esas declaraciones bienintencionadas no han mermado la confianza del presidente ruso, Vladímir Putin, en que el tiempo está de su parte. En su opinión, Occidente es voluble: se cansará de la guerra, reducirá su apoyo a Ucrania y pasará a otros asuntos. Muchos en Kiev comparten su opinión. A los funcionarios ucranianos les preocupa que la retórica de Occidente no vaya acompañada de un apoyo sostenido, y que el tiempo juegue a favor de Rusia. Para ambas partes, las elecciones presidenciales de EU de 2024 son un gran aliciente: con algunos de los principales contendientes criticando el apoyo militar continuado a Ucrania, la política a largo plazo de Washington es incierta.
EU y sus aliados reconocen que deben desarrollar un acuerdo “sobre seguridad sostenida y otros compromisos” para ayudar a Ucrania a defenderse en una guerra prolongada, y durante el periodo aún más largo de reconstrucción económica y militar de posguerra. El presidente ucraniano, Volodímir Zelenski, por su parte, sostiene que la agresión rusa no terminará y que la paz, cuando llegue, no será duradera a menos que se garantice la seguridad de su país a largo plazo. Al mismo tiempo, las autoridades occidentales dudan en aclarar qué forma podría tener un hipotético acuerdo. Al parecer, las conversaciones han encallado en medio de disputas sobre los detalles. Dada la trayectoria incierta de la guerra, la reticencia a desarrollar un marco duradero para el papel de Ucrania en el orden de seguridad europeo es comprensible, pero también miope.
Los recelos occidentales se deben a la creencia de que sería inútil pensar en un acuerdo de seguridad a largo plazo hasta que no esté claro el resultado de la contraofensiva ucraniana, o incluso de la guerra. Las autoridades estadounidenses hablan una “ventana de oportunidad” este año para que Ucrania avance en el campo de batalla, y algunos la consideran la mejor oportunidad de Kiev para cambiar de manera decisiva las tornas de la guerra a su favor. Muchos en Occidente esperan que un avance ucraniano induzca a Putin a sentarse a la mesa de negociaciones en términos más favorables para Ucrania. Otros, mientras tanto, esperan que una derrota militar contundente de Rusia desencadene cambios aún más radicales que podrían conducir a una revisión integral de la política del Kremlin hacia Ucrania y, posiblemente, a la destitución de Putin.
Esta actitud expectante ha llevado a Ucrania y a sus socios a evitar conversaciones difíciles sobre la seguridad del país a largo plazo, con la esperanza de que la respuesta se revele con el tiempo. La reticencia se ve reforzada por el hecho de que existen teorías contrapuestas sobre cómo encajaría un acuerdo de seguridad en los distintos escenarios sobre el final de la guerra. Según una de estas teorías, un plan de seguridad para Ucrania debería mantenerse en reserva como herramienta para facilitar las conversaciones de paz. En otras palabras, abstenerse de compromisos firmes ahora permitiría a Occidente, más adelante, presentar un acuerdo de seguridad que forzase a Kiev a aceptar un acuerdo negociado con Moscú que no alcanzase su objetivo declarado de liberar todo el territorio del país. Al mismo tiempo, la vinculación de un acuerdo de seguridad a las conversaciones de paz ofrecería la posibilidad de atraer a Rusia a la negociación. Según la teoría, sin la participación rusa ningún acuerdo será duradero.
Sin embargo, esperar a definir un acuerdo de seguridad probablemente se traduzca en menos margen de maniobra, no más. Ni siquiera un éxito militar ucraniano este año pondría fin a la guerra. Condicionar un acuerdo de seguridad a unas conversaciones de paz que todavía podrían tardar años en producirse dejaría a Ucrania en un limbo insostenible y retrasaría decisiones importantes sobre la estructura de su futura fuerza militar. Por otro lado, si la contraofensiva ucraniana tiene menos éxito del esperado, un plan presentado con prisas podría parecer un premio de consolación. Tampoco es sensato esperar la aparición de un “zar bueno” que pueda invertir el rumbo de Rusia. El régimen de Putin no solo ha demostrado su resistencia frente a los reveses militares, sino que la profunda hostilidad de las élites rusas hacia Ucrania significa que un verdadero cambio en el enfoque del Kremlin requerirá un ajuste de cuentas nacional que, en el mejor de los casos, es una perspectiva lejana.
Algunas autoridades occidentales son reacias a articular una visión a largo plazo porque temen que hacerlo antes de que Ucrania libere todo su territorio podría forzarla a una paz prematura que legitime la agresión rusa y provoque una partición permanente del país. Sin duda, la cuestión territorial será un reto si llega el momento de un armisticio o de un acuerdo de paz. Pero la mayoría de las medidas que se presentan en este artículo –entrenamiento, equipamiento y soluciones industriales de defensa– pueden codificarse en un acuerdo a largo plazo que no dependa de que Ucrania recupere el control sobre todo su territorio ni lo excluya. Los compromisos de seguridad estarían activos desde el principio y no ante un futuro ataque ruso, lo que haría superflua la estipulación de fronteras dentro de las cuales se aplicaría el acuerdo.
«Aportar claridad a la visión a largo plazo sobre el futuro de Ucrania podría persuadir a Putin de que libra una batalla perdida»
Una tercera corriente de pensamiento se centra en la idea de que Ucrania no estará segura hasta que no forme parte de la OTAN y que cualquier otro acuerdo de seguridad socavaría dicho objetivo. Existen argumentos morales y prácticos convincentes a favor de admitir a Ucrania en la Alianza, pero hoy no existe consenso entre los aliados para hacerlo. Incluso han indicado que la adhesión será, en el mejor de los casos, una perspectiva a largo plazo tras el final de la guerra. Un acuerdo de seguridad provisional reconocería este hecho. Y no impediría la decisión de los aliados de admitir a Ucrania algún día, ni excluiría la posibilidad de que ambas partes decidieran convertir el acuerdo provisional en permanente. En cualquier caso, mientras tanto mejoraría la interoperatividad de Ucrania con la OTAN.
En resumen, los argumentos a favor de retrasar el debate sobre un acuerdo de seguridad para Ucrania no son convincentes. Aportar claridad, ahora, a la visión a largo plazo sobre el futuro de Ucrania podría ayudar a disminuir el optimismo bélico de Putin y persuadirle de que está librando una batalla perdida. También garantizaría a Ucrania el compromiso continuado de Occidente con su soberanía, independientemente de cómo se desarrolle la guerra. Algún tipo de acuerdo de seguridad respaldado por Occidente será un requisito para que la mayoría de las empresas privadas extranjeras inviertan en los esfuerzos de reconstrucción en los próximos años. Por último, un acuerdo de seguridad multilateral reduciría el coste de mantenimiento del ejército ucraniano y repartiría la carga equitativamente entre los socios de Ucrania mediante un marco predecible que haga hincapié en la planificación a largo plazo, el establecimiento de prioridades, la estandarización y las soluciones industriales de defensa, incluyendo el apoyo a las empresas autóctonas.
Un pacto de guerra y más allá
Zelenski y numerosas autoridades ucranianas han sugerido que Ucrania podría reproducir el modelo de seguridad de Israel, con un ejército capaz, una base industrial dinámica, un hábil aparato de inteligencia, una cultura estratégica centrada en la autodefensa y una relación polifacética con EU. Un acuerdo multilateral de seguridad para Ucrania basado en este modelo no es una idea descabellada, aunque existen importantes diferencias, entre las que destaca el hecho de que Israel, a diferencia de Ucrania, dispone de armas nucleares y no se enfrenta a la agresión de una superpotencia nuclear.
La fórmula adecuada para ese futuro acuerdo de seguridad, como ha dicho un diplomático europeo, “tiene que ser menos que el artículo 5, pero más que el Memorándum de Budapest”. Puede parecer una aguja difícil de enhebrar, pero el Pacto de Seguridad de Kiev que el gobierno ucraniano publicó en septiembre de 2022 ofrece un útil punto de partida. Prevé que un grupo básico de socios se comprometa a realizar un “esfuerzo de varias décadas” para apoyar el desarrollo por parte de Ucrania de una “sólida postura de defensa territorial”, que incluya la formación y el equipamiento de sus fuerzas, la inversión en su industria de defensa y la mejora de sus capacidades de inteligencia.
Es preciso seguir desarrollando este marco, pero sin tratados de por medio. Un acuerdo creíble debería basarse en cinco principios. En primer lugar, una sólida codificación política y jurídica que garantice que el acuerdo perdurará con independencia de los ciclos electorales y los cambios de liderazgo. En segundo lugar, una cadena de suministros militares predecible y plurianual que permita a Ucrania planificar y mantener una futura estructura de fuerzas. Tercero, apoyo a la industria de defensa ucraniana, así como inversiones industriales de defensa específicas en EU y Europa para prepararse para una guerra larga y un periodo prolongado de reconstitución. Cuarto, mecanismos de consulta política, intercambio de información y coordinación. Y cinco, una clara vinculación con el proceso de adhesión de Ucrania a la UE y la reconstrucción de posguerra.
Codificación política y jurídica
Conscientes del fracaso del Memorándum de Budapest a la hora de impedir la agresión rusa, los dirigentes ucranianos insisten en que cualquier nuevo acuerdo de seguridad se construya sobre bases políticas y jurídicas más sólidas. Así, el Pacto de Seguridad de Kiev propone que los firmantes asuman compromisos entrelazados con Ucrania, mediante un “documento estratégico conjunto” y una serie de “compromisos jurídicos y políticos bilaterales (…) tanto a nivel ejecutivo del gobierno como por parte de las respectivas legislaturas”. Esta estructura puede parecer enrevesada, pero tiene su lógica. Un documento marco “minilateral” firmado por Ucrania y un núcleo reducido de socios debería afirmar los objetivos y parámetros generales de un acuerdo de seguridad, de forma muy similar a como lo hacen los tratados formales de defensa. A continuación, los firmantes enumerarían sus compromisos específicos con Ucrania en documentos bilaterales separados. Un texto marco no solo es importante desde el punto de vista simbólico, sino que también constituiría un punto de referencia claro para todas las actividades y acuerdos de cooperación en materia de defensa posteriores entre Ucrania y sus socios. Además, tendría un efecto diplomático multiplicador, dando a los compromisos más peso que la suma de sus partes.
«El concepto de ‘ventaja militar cualitativa’ se remonta a la guerra fría y ha sido la piedra angular de la política de EU hacia Israel»
La codificación jurídica de estos compromisos es una cuestión más espinosa, pero necesaria para garantizar su perdurabilidad. Un tratado formal sería el resultado ideal, pero el Pacto de Seguridad de Kiev evita poner el listón tan alto después de que los socios, sobre todo EU, expresaran su escepticismo. Las actuales asociaciones sin tratado de EU con aliados demuestran que existe una amplia gama de modelos. Por ejemplo, no existe un tratado formal de defensa entre EU e Israel, pero el compromiso estadounidense con la seguridad israelí se rige por la ley. Esto incluye el requisito de mantener la “ventaja militar cualitativa” israelí: ventaja tecnológica y táctica para disuadir y, en caso necesario, derrotar a un adversario numéricamente superior.
El concepto de “ventaja militar cualitativa” se remonta a la guerra fría, cuando los aliados de la OTAN en Europa tenían que mantener una ventaja cualitativa para contrarrestar las ventajas cuantitativas del Pacto de Varsovia. Ha sido el marco de la ayuda militar estadounidense a Israel desde la guerra del Yom Kippur de 1973. En 2008, el Congreso codificó una definición de ventaja militar cualitativa y exigió a la administración que certifique que cualquier venta de armas a los vecinos de Israel no perjudica dicha ventaja. Las sucesivas administraciones han descrito la ventaja militar cualitativa como la piedra angular de la política estadounidense hacia Israel y la han utilizado para regir las ventas de armas, el entrenamiento y las maniobras.
La ventaja de Israel no ofrece un paralelismo perfecto con el caso de Ucrania. Una verdadera ventaja militar cualitativa para Ucrania es imposible porque, a diferencia de Israel, no tiene armas nucleares y su único adversario relevante es una superpotencia nuclear. Además, Washington no vende armas a ninguno de los adversarios potenciales de Kiev, por lo que el efecto de equilibrio regional de dicha ventaja en el caso de Israel es irrelevante para el de Ucrania. Pero Ucrania es un país mucho más grande que Israel y puede disponer de una fuerza disuasoria importante, bien equipada y con un alto grado de preparación. El ejército ucraniano ya demuestra en el campo de batalla que es capaz de infligir graves pérdidas a una fuerza invasora.
Si la ventaja militar cualitativa resulta inadecuada, Ucrania y sus socios podrían considerar la adopción de un nuevo término –por ejemplo, “equilibrio cualitativo disuasorio”– como guía para la ayuda de seguridad a largo plazo. Los países del marco se comprometerían a ayudar a Ucrania a igualar o compensar las ventajas rusas en el campo de batalla con una combinación de equipamiento, entrenamiento e inteligencia superiores, así como soluciones público-privadas como la cooperación con empresas tecnológicas occidentales. El término exacto importa menos que el establecimiento de una visión estratégica clara con la que Kiev y sus socios puedan alinear sus actividades a lo largo del tiempo y eliminar cualquier duda persistente sobre la durabilidad del acuerdo.
Resulta fundamental que el fuerte apoyo bipartidista a la ventaja militar cualitativa de Israel proporcione continuidad a través de las administraciones y, en gran medida, proteja la relación de los cambios en el liderazgo político en Washington, tanto en el gobierno como en los partidos. El diálogo entre los poderes ejecutivo y legislativo sobre cuestiones relacionadas con la seguridad de Israel no siempre es fluido, y probablemente tampoco lo sería en el caso de Ucrania. Pero la ventaja militar cualitativa ha adquirido una cualidad de talismán con el paso del tiempo, garantizando la estabilidad y la previsibilidad, con independencia del partido que controle la Casa Blanca y el Congreso.
El compromiso de EU con la seguridad de Taiwán ofrece otro modelo de marco jurídico que ha sobrevivido a los cambios políticos de Washington. Está codificado en la Ley de Relaciones de Taiwán, adoptada en 1979 para preservar las relaciones no oficiales con la isla tras el reconocimiento estadounidense de la República Popular China. La ley estipula que Washington proporcionará a Taipéi “bienes de defensa y servicios de defensa en la cantidad que sea necesaria para permitir a Taiwán mantener una capacidad de autodefensa suficiente”. La ley no es un tratado de defensa mutua; de hecho, se adoptó en parte para compensar la decisión de EU de derogar el tratado de 1954 y retirar sus fuerzas de la isla, dos de las condiciones de Pekín para establecer relaciones diplomáticas con Washington.
Algunos aspectos del caso de Taiwán no son aplicables a Ucrania, como la política de “ambigüedad estratégica” de EU sobre si intervendría en caso de ataque a la isla. Y, como en el caso de Israel, el poder ejecutivo y el Congreso no siempre coinciden en los detalles de esta relación de defensa. Pero el hecho de que la Ley de Relaciones de Taiwán haya gozado de un fuerte apoyo bipartidista durante más de cuatro décadas demuestra el importante papel del Congreso a la hora de hacer más creíble y duradero un compromiso de seguridad.
Los ejemplos de Israel y Taiwán subrayan la importancia de una sólida base jurídica y política. Para el acuerdo de Ucrania, cada signatario debe encontrar su modo de señalar el apoyo de todos los partidos nacionales y codificar sus compromisos en una ley. Se trata de un paso muy importante para EU de cara a las elecciones presidenciales de 2024. Aclarar que el apoyo estadounidense a Ucrania continuará gane quien gane las elecciones reduciría la confianza de Putin, garantizaría a Ucrania que no será dejada de lado y persuadiría a Europa para que aumentara sus compromisos. Para ello será necesario que la administración de Biden comparta ideas con los líderes del Congreso.
Ayuda y financiación plurianuales
Para que Ucrania disponga de una fuerza disuasoria robusta –el núcleo de cualquier acuerdo de seguridad– necesitará un importante apoyo exterior. La planificación del coste de la futura fuerza ucraniana dependerá de una serie de supuestos, el más importante de los cuales se refiere a la marcha de la guerra. Un conflicto prolongado y de alta intensidad obligaría a Ucrania a desplegar la fuerza más grande, pesada y preparada posible, mientras que un alto el fuego prolongado, un armisticio o un acuerdo negociado reducirían algunos de los requisitos. Otros factores, como el estado de las fuerzas armadas rusas en la posguerra o la solidez de los compromisos multilaterales de seguridad, también influirán en las futuras necesidades de Ucrania.
En la actualidad, la mayoría de las hipótesis de planificación entrañan importantes incertidumbres. Pero los partidarios de Ucrania pueden aclarar de inmediato una de las principales: un marco plurianual estable y predecible para la ayuda militar exterior. El modelo israelí, una vez más, ofrece un ejemplo útil. Desde 1999, EU e Israel han firmado memorandos de entendimiento a 10 años que establecen los niveles anuales de ayuda estadounidense a la seguridad acordados por ambos gobiernos. El más reciente, de 2016, está valorado en 38,000 millones de dólares, es decir, 3,800 millones al año, una parte de los cuales se destina a programas de defensa antimisiles.
Un memorando de entendimiento plurianual para Ucrania sería un pilar central de un acuerdo de seguridad a largo plazo y tendría ventajas sobre el actual enfoque de financiación impulsado por la crisis. Además de significar un apoyo duradero por parte de EU, permitiría a Kiev planificar su futura estructura de fuerzas y realizar importantes adquisiciones anticipándose al esfuerzo de reconstrucción militar de posguerra. Poner precio a un programa de ayuda de 10 o incluso cinco años puede parecer un fracaso político, especialmente en EU, donde algunos miembros del Congreso han criticado lo que consideran un “cheque en blanco” para Ucrania. Pero un memorando de entendimiento plurianual podría mitigar ese malestar al establecer una visión de financiación estable y predecible. Ya existe un interés bipartidista en un memorando.
Es más probable que los países europeos y otros hagan grandes promesas plurianuales si confían en el compromiso de EU. El anuncio de Noruega en febrero de 2023 de un paquete de ayuda militar y civil a Ucrania de cinco años y 7,000 millones de dólares muestra cómo podrían ser esas promesas. Hasta la fecha, la ayuda estadounidense representa cerca del 63% de los 70,000 millones de dólares de ayuda internacional militar y de seguridad prometidos a Ucrania. Parte de la razón por la que la cuota de EU eclipsa a la de Europa es la eficiencia con la que el departamento de Defensa puede obtener y entregar ayuda de seguridad de emergencia. Con el tiempo, un marco plurianual predecible podría equilibrar los compromisos estadounidenses y europeos.
En el caso de EU, el Congreso decidiría si asigna fondos según lo establecido en los memorandos y, lo que es más importante, si son lo suficientemente flexibles para que Ucrania adquiera sistemas de defensa importantes. Normalmente, el Congreso autoriza y asigna la ayuda a la seguridad para uno o dos años, y el poder ejecutivo debe “forzar” la financiación –decidir cómo se gastará– antes de que termine el año fiscal. Pero debido a la complejidad de la planificación y la contratación y a la incertidumbre de las futuras asignaciones, estos plazos tan cortos han dificultado que los funcionarios ucranianos y estadounidenses equilibren las necesidades urgentes con otras a más largo plazo.
El Congreso podría considerar la posibilidad de autorizar y asignar fondos para un uso plurianual, como ha hecho para determinadas ayudas relacionadas con Ucrania. También podría considerar la posibilidad de ofrecer a Ucrania el uso de la “financiación de flujo de caja”, un mecanismo legal que permite a Israel pagar grandes compras de armamento a plazos utilizando supuestas asignaciones futuras. La financiación mediante flujo de caja permitiría a Ucrania adquirir capacidades más caras –como aviones de combate, sistemas de defensa antiaérea y modernos vehículos blindados– que de otro modo serían difíciles de comprar con financiación de un solo año, al competir con otras prioridades más urgentes. Sin embargo, la financiación de flujo de caja no está exenta de controversia, porque obliga en el futuro a asignar parte de la ayuda para cumplir contratos con empresas estadounidenses firmados en años anteriores.
Los memorandos de entendimiento son herramientas políticas flexibles que ofrecerían a Ucrania la oportunidad de comprometerse con EU y con sus socios. Pueden incluir expectativas explícitas en relación con aspectos como la reforma del sector de la defensa, la transparencia en materia de contratación y requisitos estrictos de supervisión y rendición de cuentas. La Oficina del Inspector General del departamento de Defensa ya se encarga de garantizar que todas las armas estadounidenses enviadas a Ucrania llegan a sus destinatarios estipulados. Un memorando de entendimiento podría reforzar este mecanismo, exigiendo informes periódicos y consultas con el gobierno ucraniano. La mejora de la supervisión del uso final puede ayudar a garantizar que la tecnología sensible de EU y sus aliados no caiga en manos de Rusia o acabe en el mercado negro.
umento de la industria de defensa
El apoyo militar exterior ha mantenido a Ucrania en la lucha más tiempo de lo que esperaban la mayoría de los analistas. Pero el suministro de armas listas para usarse que EU y sus aliados pueden poner a su disposición es cada vez menor. Además, la escala y la duración de la guerra han puesto de manifiesto las carencias de la base industrial de defensa de Occidente, ya que las fábricas de armamento tienen problemas para seguir el ritmo de las asombrosas tasas de consumo en el campo de batalla. La producción de algunos insumos clave recae en un puñado de pequeños proveedores que se ven obstaculizados por técnicas de producción anticuadas o cuellos de botella en el suministro.
Mitigar estas carencias se ha convertido en una prioridad para EU y la UE, pero una solución industrial más amplia será un componente necesario de cualquier acuerdo de seguridad. Ucrania y sus socios deben ser capaces de aumentar la producción de sistemas de armamento y municiones críticos para contrarrestar las ventajas actuales de Rusia, en especial en artillería y poder aéreo. Una financiación plurianual clara y predecible en el contexto de un marco de seguridad a largo plazo ayudaría a estimular unas inversiones industriales en defensa. Y lo que es más importante, los socios deben encontrar la forma de ayudar a Ucrania a reconstruir su base industrial de defensa. La UE debería empezar a integrar de manera gradual a Ucrania en su base industrial de defensa y en sus mecanismos de adquisición, en el contexto del proceso de adhesión.
En la actualidad, la base industrial de defensa de la UE está aún menos preparada que la estadounidense para sostener a Ucrania en una guerra larga. Como han descrito Max Bergmann y Sophia Besch, está fragmentada en “más de 25 pentágonos diferentes, cada uno con sus propias adquisiciones nacionales”. La UE está tomando medidas para remediar la situación, pero los incentivos para una contratación común siguen siendo insuficientes. En marzo, los Estados miembros y Noruega alcanzaron un acuerdo histórico para suministrar a Ucrania munición de artillería por valor de 1,000 millones de euros en los 12 meses siguientes y adquirir conjuntamente otros 1,000 millones de proyectiles después. Pero el elemento de adquisición conjunta del acuerdo –un indicador de la capacidad general de la UE para armonizar y aumentar su base industrial de defensa– tropezó con dificultades inmediatas, ya que los Estados miembros discutían si los países que no formaban parte del acuerdo podían optar a los contratos. Aunque han llegado a un acuerdo, la disputa presagia problemas para futuras iniciativas. Sin grandes pedidos plurianuales a escala de la UE, las empresas de defensa han advertido que no podrán aumentar la producción.
Ucrania también explora formas creativas de ser más autosuficiente. El general Valeri Zaluzhni, jefe de las fuerzas armadas, ha declarado que depender de socios solo será una “solución para [un] periodo de transición”, mientras el país reconstituye su industria nacional de fabricación de armas. Zelenski ha declarado que esta es una prioridad. La industria de defensa ucraniana, en su día un importante productor de armamento dentro de la Unión Soviética, sufrió en las turbulencias económicas de la década de los noventa y, especialmente, tras el inicio de la agresión militar rusa en 2014. Desde 2022, los ataques rusos han dañado plantas e infraestructuras clave. Algunas empresas han trasladado sus operaciones al extranjero. La infrafinanciación crónica, la corrupción y la mala gestión también han obstaculizado el desarrollo de dicha industria.
Las capacidades autóctonas de investigación, desarrollo y fabricación de Ucrania tienen un gran potencial para ayudar a satisfacer las necesidades del país a largo plazo. La invasión ha llevado a las empresas a suspender los contratos de exportación …que históricamente han constituido el grueso de su negocio… para atender los pedidos nacionales. Como es comprensible, Kiev se mantiene hermética en cuanto a los detalles, pero las pruebas obtenidas en el campo de batalla sugieren que las empresas nacionales ya realizan importantes contribuciones al mantenimiento del ejército mediante la reparación de equipos dañados y la producción de nuevos sistemas y municiones.
Ucrania ha iniciado la producción en serie de munición de artillería en diversos puntos del país. Los acuerdos de coproducción alcanzados con varios países de la OTAN también le permiten producir municiones críticas en el extranjero, algunas de las cuales están llegando al frente. Las empresas ucranianas han desplegado nuevos sistemas, incluido el misil que hundió el buque insignia de la flota rusa Moskvá en abril de 2022. Un portavoz del fabricante estatal de armamento ucraniano afirmó que en los nueve primeros meses del año pasado había suministrado al ejército siete veces más material que en todo 2021. El pasado noviembre, Ucrania invocó la ley marcial para confiscar los activos de varias empresas de defensa, una medida que, según las autoridades, era necesaria para aumentar la producción.
«Si no se ayuda a Kiev a poner en pie su industria de defensa, solo se prolongará y aumentará el coste del apoyo que necesita de sus aliados»
En un acuerdo de seguridad a largo plazo, EU y sus aliados deben comprometerse a apoyar las capacidades de fabricación autóctonas de Ucrania. Parte de ese trabajo ya ha comenzado. Autoridades estadounidenses han señalado los esfuerzos en marcha para crear “capacidad de sostenimiento en Ucrania” y estandarizar los requisitos a largo plazo, lo que ayudará a integrar la fabricación nacional en la cadena de suministro transatlántica. En mayo, el gigante armamentístico alemán Rheinmetall y el conglomerado estatal de defensa ucraniano anunciaron un acuerdo de cooperación estratégica para construir y reparar vehículos blindados alemanes en Ucrania, con la posibilidad de desarrollar conjuntamente nuevos sistemas en el futuro. Una empresa de defensa turca también está considerando la posibilidad de construir una planta de producción de aviones no tripulados en Ucrania.
Los socios de Ucrania tendrán que considerar qué parte, si la hay, de su futura ayuda a la seguridad podrán destinar a la producción autóctona. Puede parecer ventajoso condicionar la ayuda futura con cláusulas de “compra americana” o “compra europea”, pero si no se ayuda a Kiev a poner en pie su industria de defensa solo se prolongará y aumentará el coste del apoyo que necesitará de sus aliados. También en este caso, Israel ofrece un modelo útil. En la década de los ochenta, EU comenzó a permitir que el país utilizara una parte de su ayuda para comprar armas a empresas nacionales, con el objetivo de crear una industria de defensa autosuficiente. Esta característica, conocida como adquisición extraterritorial, ayudó a la industria de defensa israelí a crecer hasta convertirse en una de las más vibrantes del mundo. En la actualidad, las empresas israelíes exportan de manera habitual tecnología militar especializada a EU y colaboran en investigación y desarrollo con empresas estadounidenses.
Para que un modelo como este funcione en Ucrania, Kiev tendrá que reformar su industria de defensa e introducir prácticas transparentes de gobierno corporativo y una supervisión eficaz. Al parecer, el gobierno avanza con un plan de reforma destinado a combatir la corrupción en la industria, pero aún está por ver si los cambios se afianzarán. No obstante, Ucrania tiene una enorme capacidad de innovación tecnológica, como demuestra su empleo creativo de armas occidentales y el desarrollo de software y sistemas propios que sus fuerzas utilizan en combate.
Consultas, coordinación e intercambio de información
Las consultas periódicas a todos los niveles entre Ucrania y sus socios resultarán esenciales para la salud a largo plazo de un acuerdo de seguridad. Por ejemplo, la densa red de relaciones entre los aliados de la OTAN, forjada a través de frecuentes interacciones entre dirigentes, ministros, embajadores y diversos funcionarios, fomenta y mantiene la confianza, ayudándoles a elaborar evaluaciones comunes de las amenazas, coordinar respuestas políticas y planificar contingencias. EU dispone de mecanismos consultivos similares con otros aliados con tratado, como Japón y Corea del Sur, así como con socios de seguridad cercanos, como Israel, Egipto y Taiwán.
Ucrania y los signatarios del marco de seguridad deben crear un órgano permanente de representantes que siga el modelo del Consejo del Atlántico Norte de la OTAN. Este grupo directivo debe tener autoridad para llevar a cabo la supervisión del acuerdo y garantizar que todas las partes cumplen con sus obligaciones. Ucrania debe tener derecho a solicitar consultas inmediatas con otras partes del acuerdo si percibe una amenaza, como pueden hacer los aliados de la OTAN en virtud del artículo 4. El comité directivo podría presidir una red de grupos de trabajo integrados por responsables de política de defensa, planificadores y especialistas en adquisiciones de Ucrania y de los países socios. A medida que Ucrania vaya decidiendo qué sistemas de armamento adquirir, un organismo de coordinación multinacional resultará esencial para arbitrar entre los socios del país, cuyas empresas de defensa competirán por lucrativos contratos.
Esta burocracia no sería difícil de crear. Puede construirse sobre la base de los exitosos mecanismos de coordinación multinacional que EU y sus aliados establecieron después de que Rusia lanzara su invasión a gran escala. A lo largo del último año, los ministros de Defensa y jefes militares de más de 50 países que forman el Grupo de Contacto de Defensa de Ucrania (conocido como “formato Ramstein”) se han reunido una docena de veces bajo el liderazgo de EU para evaluar las necesidades de Ucrania y coordinar el suministro de armamento. Este mecanismo de compromiso de alto nivel se complementa con el Centro Internacional de Coordinación de Donantes (IDCC, por sus siglas en inglés), un equipo multinacional dirigido por Reino Unido que incluye personal militar de más de dos docenas de países, así como oficiales ucranianos integrados. El IDCC, con sede en una base del ejército estadounidense en Wiesbaden (Alemania), coteja las solicitudes de los militares ucranianos con las reservas de los donantes y coordina la entrega de equipos.
«El intercambio de inteligencia tendrá un papel importante en un acuerdo de seguridad»
Hasta la fecha, la naturaleza ad hoc de la oleada de suministros militares ha supuesto que Ucrania esté desplegando muchos tipos diferentes de equipos, cada uno de los cuales requiere su conjunto de especialistas para llevar a cabo el adiestramiento, el mantenimiento y las reparaciones. Las autoridades estadounidenses y europeas reconocen que esto es insostenible. En noviembre de 2022, el Mando Europeo de EU creó un “cuartel general especializado”, conocido como Grupo de Asistencia a la Seguridad-Ucrania (SAG-U), encargado de la coordinación a largo plazo. Situado junto al IDCC en Wiesbaden y dotado de varios centenares de efectivos bajo la dirección de un general estadounidense de tres estrellas, se supone que asumirá muchas de las funciones del IDCC. El SAG-U puede desempeñar un papel esencial en un acuerdo de seguridad para Ucrania. Debería estar codirigido por Europa o estrechamente vinculado a un organismo europeo. Debe tener el mandato de llevar a cabo una planificación de capacidades a largo plazo con el Estado Mayor ucraniano y centrarse en la estandarización de los sistemas y municiones, con el objetivo de conseguir la interoperatividad con la OTAN.
Además de las consultas políticas y de defensa, el intercambio de inteligencia desempeñará un papel importante en un acuerdo de seguridad. En otoño de 2021, la inteligencia estadounidense proporcionó a Ucrania y a los países aliados lo que el director de la CIA, William Burns, describió como “percepciones e información exactas y precisas” sobre los planes de Rusia para un ataque a gran escala. Desde que comenzó la invasión, EU ha compartido “información de inteligencia significativa y oportuna con Ucrania para ayudar a defenderla”.
Algunos podrían temer que una Ucrania inmersa en un acuerdo de seguridad respaldado por EU se sienta libre para adoptar un comportamiento provocador hacia Rusia, con la esperanza de colectivizar los riesgos mientras ajusta cuentas. Esta preocupación no debe desestimarse, sobre todo a la luz de los informes sobre audaces operaciones contra objetivos en Rusia. Estaría justificado que Kiev llevara a cabo ataques contra infraestructuras militares y logísticas en suelo ruso, aunque ciertos tipos de operaciones no fueran necesariamente acertadas. Ucrania y sus partidarios nunca tendrán intereses que coincidan por completo, aunque se convirtieran en aliados. Pero un acuerdo de seguridad ayudaría a evitar malentendidos y fomentaría la transparencia.
La UE y la reconstrucción
Un acuerdo multilateral de seguridad debe estar claramente vinculado al proceso de adhesión ucraniano a la UE. La eventual adhesión del país proporcionaría una garantía de seguridad propia. A menudo se considera que el compromiso de defensa mutua de la UE, recogido en el artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea, es inferior al artículo 5 de la OTAN, porque no se trata de una garantía respaldada por EU. Pero esta es una forma equivocada de verlo. Es muy poco probable que Putin o su sucesor ataquen a la UE, aunque Ucrania fuera Estado miembro. Las consecuencias políticas y económicas de hacerlo serían mucho más graves de las que Rusia ha sufrido desde febrero de 2022. Además, dado que la mayoría de los Estados miembros también forman parte de la OTAN, un dirigente en el Kremlin tendría que preocuparse de que un ataque a la UE pudiera acabar arrastrando a la Alianza, y por tanto a EU, a un conflicto directo que Rusia no podría ganar.
En junio de 2022, Ucrania recibió el estatuto oficial de país candidato. Aún no se ha fijado una fecha para el inicio de las conversaciones formales de
adhesión, ya que Bruselas y los Estados miembros más poderosos son reacios a acelerar el proceso normal de solicitud. Pero la UE arriesgaría poco si iniciara las conversaciones de inmediato. Después de todo, Ucrania aún tendría que adaptar su legislación a la de la UE antes de poder adherirse. Además, el inicio de las conversaciones supondría un poderoso incentivo para las reformas. Este incentivo se verá reforzado por el deseo de Kiev de atraer inversiones del sector privado para la reconstrucción de posguerra. Es probable que estos dos factores –la perspectiva de adhesión a la UE y la necesidad de reconstruir la economía– generen un impulso reformista mayor del que ha tenido Ucrania en toda su historia posterior a la independencia.
La UE debe reflexionar de forma creativa sobre las medidas que puede adoptar para mejorar la seguridad y la integración de Ucrania antes de la adhesión y, en particular, para facilitar la reconstrucción. Se han formulado varias propuestas para un proceso de adhesión por etapas, en el que los países candidatos tendrían mayor acceso a las estructuras de toma de decisiones y a los recursos de la UE a medida que cumplieran diversos criterios de referencia, en lugar del actual “o dentro o fuera”. La UE también podría dar a Ucrania un acceso temprano a las iniciativas de investigación y desarrollo en materia de defensa y aprovechar los acuerdos de coproducción de municiones con varios países europeos para integrar aún más la base industrial de defensa ucraniana con el resto de Europa. Medidas como estas reforzarían un acuerdo de seguridad multilateral e indicarían a Rusia que Europa se está preparando para el largo plazo.
La UE o una coalición de voluntarios liderada por Europa podría considerar también misiones militares con mandatos limitados, destinadas a reforzar la seguridad de Ucrania durante el periodo de posguerra mientras espera su adhesión. Por ejemplo, la UE podría desplegar una misión de vigilancia a lo largo de la frontera ucraniana con Bielorrusia y en las partes de la frontera con Rusia que queden sin disputar, una vez finalizadas las hostilidades a gran escala. En esencia, se trataría de una versión armada y más amplia de la misión que la UE lleva a cabo en Georgia desde 2008.
La UE o una coalición de voluntarios estarían también en condiciones de desplegar una misión de desminado y seguridad marítima para vigilar y proteger los corredores de exportación ucranianos del mar Negro. A Europa le interesa facilitar las exportaciones marítimas de Ucrania, no solo para ayudar a reactivar su economía, sino también a la luz de las recientes tensiones en torno a las exportaciones terrestres de productos agrícolas. Una misión en el mar Negro tendría que coordinarse con Turquía y ser coherente con la Convención de Montreux, que regula el tráfico marítimo a través de los estrechos turcos.
«Una misión militar de la UE para la reconstrucción daría confianza a las empresas extranjeras para invertir en Ucrania»
Una opción más ambiciosa sería una misión militar dirigida por Europa y destinada a facilitar la recuperación económica y la reconstrucción de Ucrania. Una Fuerza de Seguridad para la Reconstrucción podría incluir tropas de países de la UE o de una coalición ad hoc que se desplegaran conjuntamente con las fuerzas ucranianas en zonas industriales designadas por el gobierno. Estas zonas deberían estar alejadas de las líneas del frente para minimizar las amenazas a la seguridad y señalar a Rusia que la misión no pretende apoyar ninguna posible acción militar ucraniana. Armada con sistemas de defensa antiaérea y de alerta temprana, la fuerza tendría el mandato de proteger de ataques aéreos y con misiles las zonas de actividad económica concentrada, incluidos los proyectos de reconstrucción en los que participen empresas europeas y del G7. Muchas empresas privadas extranjeras son reacias a invertir en la reconstrucción de Ucrania por motivos de seguridad. Una Fuerza de Seguridad para la Reconstrucción, combinada con seguros de guerra respaldados por el Estado, podría contribuir en gran medida a darles confianza.
A algunos puede preocuparles que el despliegue de tropas occidentales en Ucrania en el contexto de la reconstrucción suponga un riesgo de escalada con Rusia. Estas preocupaciones no deben tomarse a la ligera. Pero algunos de los riesgos pueden mitigarse situando cualquier posible misión bajo liderazgo europeo, y no estadounidense, y señalando con claridad su mandato limitado.
No cabe duda de que la UE o una coalición liderada por Europa recurriría a EU en busca de inteligencia, apoyo logístico y respaldo político para este tipo de misiones. Si se diseñan con mandatos limitados y propósitos claros, tendrían potencial para ganarse el apoyo de un amplio sector de la población europea. Se trataría además de una fuerte señal de solidaridad que atraería a los partidarios más cercanos de Ucrania en el centro y el norte del continente, al tiempo que impulsarían la ambición de Francia y otros Estados miembros de aumentar la autonomía estratégica de la UE. Asimismo, la Unión se beneficiaría de proporcionar seguridad para la recuperación económica de Ucrania: una reconstrucción más rápida y una mayor inversión privada probablemente reducirían la dependencia ucraniana de la ayuda de la UE a largo plazo.
Rusia y el orden de posguerra
Los escépticos podrían argumentar que ningún acuerdo de seguridad con Ucrania funcionará a menos que Rusia forme parte de él. En teoría, Moscú podría desafiar cualquier acuerdo: conservaría la capacidad de atacar objetivos en Ucrania o iniciar acciones militares ofensivas contra ella en cualquier momento. Pero ahí radica la ventaja de la estrategia de disuasión por negación propuesta en este artículo: al asumir compromisos políticos y legales inequívocos para entrenar y equipar a largo plazo al ejército ucraniano, los socios del país pueden elevar el coste de la agresión hasta tal punto que Rusia pierda la confianza en su capacidad para alcanzar sus objetivos por la fuerza.
La relación de seguridad de Ucrania con EU y Europa no debe negociarse con Moscú. Pero un acuerdo de seguridad a largo plazo no tiene por qué ir en detrimento de posibles medidas futuras de fomento de la confianza. Antes de la invasión de 2022, por ejemplo, EU y sus aliados propusieron a Rusia que se comprometerían a no desplegar sistemas ofensivos de misiles terrestres ni estacionar fuerzas de combate permanentes en Ucrania. Moscú rechazó estas propuestas por insuficientes y lanzó la invasión de todos modos. Pero eso no significa que estas ideas deban abandonarse.
Algún día, los dirigentes rusos podrían estar dispuestos a discutir la seguridad europea de una forma menos beligerante. En ese momento, EU, Europa y Ucrania deberían desarrollar de manera conjunta propuestas sobre medidas de fomento de la confianza para garantizar que no perjudican la seguridad de los ucranianos. En un futuro lejano, Rusia podría incluso decidir reanudar las conversaciones sobre control de armamentos. El marco político y los mecanismos consultivos propuestos en este artículo permitirían a Ucrania y Occidente coordinar sus posturas y acercarse a Moscú desde una posición de unidad y fortaleza. Además, al eludir la rígida disyuntiva entre pertenencia y no pertenencia a la OTAN, el acuerdo propuesto podría ampliar las opciones disponibles para otros países que buscan una mayor seguridad pero que, por la razón que sea, no pueden o no desean firmar un tratado formal de defensa con EU.
aranza
