Tras Bambalinas

Europa necesita redescubrir el arte de la innovación política

2023-10-03

Se podría vincular el Comité al Parlamento Europeo, para dar peso al intercambio y a...

Roderick Parkes | Política Exterior

Presionada por Estados Unidos y China en lo que a innovación se refiere, la UE se vale del 'Efecto Bruselas'. Sin embargo, producir normas no compensa no producir cosas. Europa necesita estructuras más inclusivas que lleguen más allá de sus fronteras en lugar de cerrarlas.

Qué momento para estar vivo. Estamos experimentando una “Gran Aceleración” mientras el mundo se vuelve más inventivo y adaptable a medida que nos aglutinamos en pueblos y ciudades. Mientras más interactuemos y nos concentremos, impulsaremos avances en energía y transporte, tecnologías civiles y militares, finanzas y productos farmacéuticos, por ejemplo. Así que hay motivos para esperar que, después de todo, las innovaciones creadas por el hombre puedan superar algunos de sus mayores problemas.

Pero incluso en el futuro más halagüeño, habrá ganadores y perdedores. No podemos esperar aprovechar estos avances sin una reforma masiva de las estructuras de poder mundial existentes. Las potencias dominantes como Estados Unidos o Alemania no controlan estos nuevos medios y, cuando lo hacen, no confían en las normas e instituciones internacionales existentes para compartirlos. El resultado hasta ahora es una ruptura de la buena voluntad mundial, y las potencias revisionistas del mundo están utilizando su control de las tecnologías fundamentales y de los recursos críticos para ganar ventaja sobre las tradicionales.

No obstante, todas las partes tienen interés en que surjan nuevas reglas. La cuestión es, sin embargo, cómo definirlas. Estados Unidos y su principal contendiente, China, lo tienen muy claro: se trata de una “competición sistémica”, similar a la competición ideológica de la Guerra Fría. Ambos están utilizando su dominio de las tecnologías para establecer nuevos términos de compromiso político y atraer a otros países para que adopten sus sistemas de valores rivales. En términos generales, un mayor contraste de ideas puede ser positivo, siempre que no acabe en la formación de bloques enfrentados.

¿Comprende la UE la naturaleza de la competición?

La Unión Europea es consciente de estos cambios globales y su respuesta ha sido lanzarse sin contemplaciones a una competición geoeconómica. Ha desechado su fe incuestionable en las instituciones económicas mundiales y ahora se centra en la protección comercial unilateral, la política industrial y en asegurarse el acceso a recursos y tecnologías críticas. Los líderes de la UE explican que esto equivale a un despertar geoeconómico, y que están elaborando el equilibrio adecuado de cooperación, competencia y contención frente a su viejo aliado Estados Unidos y el mercado emergente de China.

Es triste ver a una UE tan despierta pero ciega ante el mundo que la rodea. Sí, desarrollar herramientas para asegurar la prosperidad económica es importante, pero más importante aún es vincular ese éxito económico a nuestro sistema político de forma visible. Si tratamos la “competición sistémica” como un concurso de belleza y como un debate político superficial plagado de rencores económicos no venderemos nuestros valores a otras partes del mundo. Europa necesita demostrar que tiene la mejor forma de gestionar el cambio y que sus técnicas pueden reproducirse. Si nos enriquecemos pisoteando a los demás, la victoria será pírrica.

Producir normativas frente a producir productos

¿Cuál es entonces nuestro plan para vender nuestro sistema político? Los dirigentes de la UE responderían “El efecto Bruselas”: La UE, según su propio material promocional y un libro del mismo título, tiene un historial probado en la creación y proliferación de normas. La UE se atreve a establecer por sí misma las regulaciones más estrictas del mundo en lo que respecta a la privacidad digital, la transformación energética, las normas de inversión, y un largo etcétera. También utiliza su influencia económica para asegurarse de que cualquiera que quiera vender en Europa obedezca a los estándares europeos. Las empresas y los gobiernos extranjeros están obligados a cumplir con las normas antes de poder acceder a los mercados del Viejo continente.

En resumen, la UE se ha otorgado a sí misma el mandato moral de regular unilateralmente la globalización. Pero si la UE cree que va a ser suficiente, se está engañando a sí misma. Si comparamos el “Efecto Bruselas” con el Efecto California o el Efecto Shenzhen, Bruselas produce reglamentos, sí, pero estos otros lugares producen productos reales. No podemos igualar su poder ni su efecto.

El autodestructivo Efecto Bruselas

Tomemos como ejemplo el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) de la UE. El RGPD es una prueba de concepto del Efecto Bruselas, ya que su catálogo de normas sobre derechos digitales ha sido ampliamente recogido por reguladores y empresas de fuera de la UE. Y, sin embargo, la propia existencia del RGPD es, de hecho, la prueba del fracaso. Necesitamos una herramienta defensiva como el RGPD solo porque estamos en el bando perdedor, porque los TikToks chinos y los Facebooks estadounidenses son muy buenos transmitiendo valores políticos ajenos.

Sin duda, los consumidores europeos deben preguntarse por qué los empresarios no producen aplicaciones más atentas a los valores sociales y políticos europeos que Facebook o TikTok. Y la respuesta vuelve a ser el RGPD. Las onerosas normativas de la UE impiden a las empresas innovar. Y en las pocas ocasiones en que los empresarios se salen de la tendencia y proponen nuevas ideas, el RGPD no hace nada por ayudarles a crecer. Y ello a pesar de que el RGPD es un régimen regulador de gran envergadura que debería armonizar el mercado de la UE.

Pocas empresas extranjeras encuentran en nosotros un mercado atractivo para perfeccionar nuevos productos. Los consumidores de aquí no confían en las nuevas tecnologías, por lo que nunca seremos los primeros en adoptarlas y desarrollarlas. La falta de voluntad de probar cosas nuevas, basada en la idea de que el cambio es amenazador y las grandes empresas deben protegernos, no es bueno para la innovación y la competición tecnológica.

Recordar Schengen

La incapacidad de la UE para encauzar y fomentar el cambio demuestra que hemos perdido nuestra capacidad de “innovación política”. Qué diferencia con la década de 1990, cuando los europeos probaban con confianza nuevos medios de vida. Entonces fueron creados audaces experimentos de gobernanza como el Espacio Schengen. El salto de Europa se adelantó a una caída de las barreras en todas partes, desde Alemania hasta Suráfrica y Oriente Próximo, estableció un nuevo y creativo mercado común europeo basado en el turismo y el intercambio cultural, y a su vez inspiró desde “hoteles Schengen” en Asia hasta herramientas para gestionar conflictos en las zonas fronterizas africanas.

Resulta revelador que en la década de 1990, cuando se puso en marcha Schengen, otras partes del mundo colocaran voluntariamente la bandera de la UE en sus propias políticas, deseosas de que se las asociara con nosotros. El contraste con el Efecto Bruselas es evidente, el cual se limita a levantar barreras en los mercados de la Unión como fuente de influencia frente a los extranjeros. La determinación de utilizar las leyes para proteger nuestros acogedores mercados es, en última instancia, una señal del menguante poder económico del espacio europeo, y un esfuerzo por dejar claro que el bote salvavidas para las nuevas amenazas es solo para nosotros. Pero más allá de las normas, los valores también han cambiado. Así de degradado está hoy el experimento de Schengen, ahora asociado al control agresivo de las fronteras europeas.

Cómo innovar políticamente

Hay dos puntos importantes sobre la innovación política que son clave para mejorar los resultados de la UE:

En primer lugar, la innovación no es lo mismo que la invención (idear formas completamente nuevas de digitalizar los servicios, descarbonizar la fabricación, etc…). Mejor dicho, incluye la invención, pero en realidad es un espectro que va hasta la adopción, hasta dejar atrás a países rivales apropiándose de ideas en las que ellos han gastado millones de dólares en inventar o refinar, y buscar la manera de hacerlas propias. Entre la invención y la adopción se encuentra la tarea de ampliar las nuevas ideas y dejar su sello en ellas a medida que se hacen disponibles, fiables y asequibles. Para destacar en la innovación política, basta con ser bueno en uno solo de estos aspectos: la invención, el perfeccionamiento y la adopción masiva.

Schengen es un ejemplo clásico del término medio entre la invención y la adopción. Europa no inventó la idea de la libre circulación regional: tomamos prestados experimentos de América Latina y África Occidental. Pero fuimos nosotros quienes realmente llevamos estas ideas al mercado y las pusimos a disposición de otras regiones. Además, lo hicimos en circunstancias difíciles, en medio de la angustia por la inmigración masiva procedente de la antigua Unión Soviética, las guerras en los Balcanes y el Cáucaso y los violentos movimientos independentistas subnacionales en la UE.

En segundo lugar, el tamaño del territorio de un país rara vez es decisivo para la innovación política. Incluso en grandes potencias como EU o China, el éxito de la innovación política tiende a otorgar un papel importante a las localidades. Esto se debe a que, aunque un enfoque centralizado y musculoso pueda ayudarle a imponer políticas innovadoras dentro y en el extranjero, esto no cuenta para nada si sus políticas no logran la aceptación de la sociedad local. Los pueblos y las ciudades son la fuente de la mayoría de los problemas del mundo causados por el hombre, y también de donde proceden las soluciones. Averiguar cómo operar en simpatía con las localidades es la clave.

Una vez más, Schengen es la prueba de la importancia de la sintonía local para la innovación política en Europa: Una de las cosas que hizo que la zona Schengen de viajes sin pasaporte fuera un éxito fue la sensibilidad hacia las peculiaridades locales. Schengen no solo impulsó a las localidades situadas a distintos lados de una frontera nacional a suavizar las políticas identitarias hostiles. Unió lugares pobres de toda Europa, levantando cuidadosamente los controles fronterizos nacionales de forma que unió regiones periféricas de cada Estado miembro y las situó de repente en el corazón de la economía europea.

Cómo lo hacen Estados Unidos y China

Así pues, lo que importa aquí es lo bien que los grandes Estados aprovechan su geografía política y, en particular, sus ciudades y pueblos. EU, por ejemplo, aprovecha al máximo sus ciudades para especializarse en la invención: un puñado de ciudades estadounidenses tienen suficiente capital para generar nuevas formas de vida. No siempre se trata de las mayores ciudades estadounidenses. Son aquellas en las que las clases medias acomodadas se agrupan en el centro en lugar de dispersarse por los suburbios. Las empresas tecnológicas estadounidenses han ayudado a estas ciudades a desarrollar políticas inteligentes, y el Departamento de Estado se ha asociado con ellas, prefiriendo trabajar con alcaldes individuales y evitar la polarización política que asola el ámbito federal.

La República Popular China también utiliza sus ciudades, esta vez para especializarse en el otro lado del espectro: la adopción. Ha experimentado una urbanización tardía y, tras las fuertes críticas hace una década de que estaba recogiendo los peores hábitos del extranjero en materia de planificación urbana, ha corregido el rumbo para especializarse en reproducir en masa las mejores ideas en materia de servicios digitales y conectividad, como las “ciudades inteligentes”.

Aprovechar el terreno intermedio

La UE tiene algunas grandes ciudades con grandes concentraciones de capital pero, a diferencia de EU y China, estos grandes núcleos urbanos no son los que definen su capacidad de innovación. Los planificadores espaciales de la UE caracterizan la configuración de Europa Occidental como “polimodal”: un tejido uniforme de localidades pequeñas pero diversas que están intensamente conectadas entre sí. Y la UE se ha esforzado por mantener este carácter, incluso después de que se adhirieran las lejanas islas mediterráneas y los Estados centroeuropeos mal conectados.

En comparación con Estados Unidos y China, la peculiar geografía política de la UE se presta al término medio, a probar y perfeccionar ideas novedosas. Después de conseguir que estas diversas localidades prueben nuevas políticas y discutan los resultados, muy pronto podrán disponer de un conjunto de prácticas innovadoras para vender a la gente, a las empresas y al mundo. En el proceso, además, Europa puede dejarles su sello personal gracias a su énfasis en la localidad, la cohesión territorial y el libre intercambio.

EU y China han dejado este terreno intermedio en gran medida desatendido. Mientras EU se juega la invención y China la adopción, queda espacio para un tercer actor, para la UE. Además, hay ejemplos positivos de localidades europeas que se comportan de esta forma, intercambiando ideas novedosas del exterior para ampliar las políticas, como cuando unas 40 regiones productoras de carbón y antiguas regiones productoras se unieron para influir en las políticas de transición climática de Bruselas. Sin embargo, estos ejemplos de innovación ascendente son extremadamente raros, ya que todavía la mayor parte de lo que hace Bruselas resulta distante y desconectado en las localidades de Europa. El efecto Bruselas no es, sencillamente, una expresión orgánica ascendente de los valores europeos.

Dar malos ejemplos

Entonces, ¿cómo sabemos que el potencial de la UE se encuentra en este término medio? La verdad es que las pruebas existen sobre todo en sentido negativo: En la actualidad, las localidades europeas innovan en materia de mala gobernanza, uniéndose por encima de las diferencias de tamaño y riqueza para encontrar la manera de escatimar en las normas de la UE y los objetivos internacionales con el fin de adaptarlos a las preferencias locales.

Una sola ciudad o región de, por ejemplo, Baviera, se negará a mejorar sus políticas locales de acogida de inmigrantes para no atraer a los solicitantes de asilo, o creará estrictas leyes de planificación local que impidan construir parques eólicos junto a viviendas humanas. Luego estas prácticas se extienden rápidamente por localidades de Hungría o Italia, y después de nuevo por los países de los Balcanes, que están obligados a cumplir las normas de la UE sobre inmigración y energía.

También estas pruebas son difíciles de precisar -a menudo se trata de inacción-, pero los funcionarios de Bruselas tienen ejemplos preparados. También hablan de cómo países extranjeros como China o empresas multinacionales vinculan lugares en los que pueden explotar normas locales deficientes, quizá para una producción barata, utilizando la geografía polinodal de Europa para sus propios fines.

El efecto Bruselas se vuelve en contra

En otras palabras, el efecto más evidente del “Efecto Bruselas” es la elusión de las normas por parte de las regiones y localidades de la UE, un hecho que socava la posición de la UE en la competición política mundial. Puede que la UE afirme estar aplicando normas estrictas, pero los diplomáticos extranjeros son claros en su veredicto: el Efecto Bruselas consiste realmente en proteger a las localidades europeas de las normas estrictas. Los brasileños se quejan actualmente, por ejemplo, de que el verdadero objetivo de las condiciones de la UE que supuestamente difunden los elevados estándares medioambientales de la UE y protegen la selva amazónica del uso agrícola es proteger las atrasadas zonas rurales europeas de la eficacia brasileña.

Los funcionarios de la Comisión Europea han respondido arrojando dinero a las localidades en apuros, ayudándolas con tal o cual objetivo o transición. Pero esto no ha hecho más que desencadenar un ciclo de centralización y populismo europeo: la Comisión ha reutilizado dinero de los Fondos de Cohesión de la UE. Estos fondos están diseñados sobre una base plurianual para ayudar a las localidades a construir la conectividad y la igualdad como la mejor receta para gestionar la transformación digital o climática. Al asaltar estos fondos, está socavando la capacidad de recuperación local de Europa.

La Comisión también ha respondido a la inevitable reacción de las regiones rezagadas introduciendo premios y pactos, que recompensan a las ciudades que aspiran a los estándares de las Barcelonas y Amsterdams, Budapests o Varsovias de Europa. Estas ciudades están respondiendo a la nueva estructura de incentivos, utilizando su capacidad para cumplir las normas de la UE para optar al dinero comunitario, pasando por alto a los gobiernos nacionales y a otras regiones. Esto ha provocado el incumplimiento manifiesto y encubierto de las normas de la UE y, a medida que se han ido conociendo los problemas de corrupción y Estado de derecho, los Estados miembros periféricos han sido abofeteados con la amenaza de sanciones presupuestarias.

Romper el ciclo

¿Hay indicios de que la UE pueda romper este ciclo, de que pueda adoptar un enfoque de la innovación política basado más en la receptividad de Bruselas al intercambio local? Hay un pequeño organismo que ha resistido a la Comisión Europea y ha intentado mantener la correa de transmisión entre las localidades europeas y Bruselas. Se trata del Comité de las Regiones, el conjunto de 300 indómitos representantes locales que tiene un papel consultivo en los asuntos de la UE. Fue el organismo que reunió a la mencionada coalición de regiones productoras de carbón, encabezada por representantes del estado federal alemán de Renania del Norte-Westfalia.

El Comité de las Regiones ha empezado a actuar mucho más allá del papel consultivo previsto para él, emprendiendo iniciativas internacionales destinadas a quitar hierro a la geopolítica de mano dura de la UE y mantener la apertura y el atractivo de la UE en el exterior. Sus miembros y su secretaría operan ahora en zonas de conflicto, estableciendo una marca de localismo europeo allí donde los diplomáticos de la UE prefieren jugar a la geopolítica.

Representantes de los Balcanes Occidentales, África del Norte, Europa del Este han descrito su contacto con el Comité de las Regiones como el contacto reciente más constructivo que han tenido con la UE. En Libia, el Comité reunió a los alcaldes de las ciudades en guerra y elaboró enfoques comprensivos sobre la inmigración laboral procedente de África Occidental o la infraestructura de comunicación local. En Ucrania, el Comité se implicó en los esfuerzos de descentralización, licitación digital, derechos de las minorías y apoyó a los alcaldes progresistas, importantes contribuciones a la resistencia ucraniana frente a la agresión rusa. Sobre todo, se trata de un grupo de representantes europeos que parecen interesados en aprender de las innovaciones políticas de Ucrania o Jordania, en lugar de imponer su reglamento.

Sin embargo, esto no ha sido bien recibido en Bruselas. Las instituciones de la UE se han mostrado recelosas ante el activismo del Comité, entre otras cosas porque contiene una crítica implícita a su propia labor y autoridad. Y algunos miembros tienen la sensación de que el Comité está desaprovechando las relaciones con las instituciones y descuidando su actividad principal. Los miembros de las zonas más pobres están optando por órganos alternativos que presionan directamente a la Comisión Europea, como la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas. Los que son partidarios de la migración, la digitalización y la descarbonización prefieren redes relucientes como Eurocities.

Implicaciones existenciales

Nos encontramos en un momento en el que el intercambio local de ideas y la presión de abajo-arriba tienen implicaciones casi existenciales para Europa. Pronto podríamos enfrentarnos a una elección entre problemas hostiles, como el cambio climático, y soluciones hostiles inventadas y desarrolladas fuera de nuestros sistemas de valores. En esta brutal competición de sistemas, el nivel local es clave. Si el Comité de las Regiones no existiera, habría que inventarlo. Pero el Comité existe, y soporta los efectos de 30 años de infrafinanciación y abandono político. Apenas se le considera una organización seria, y mucho menos una con un papel importante que desempeñar en la geopolítica europea. Esto hay que arreglarlo.

Se podría vincular el Comité al Parlamento Europeo, para dar peso al intercambio y a la asunción de riesgos por parte de los representantes locales. Se podrían aprovechar los esfuerzos de la Comisión Europea como URBACT, con sus puntos de contacto nacionales, o programas como “Construir Europa con consejeros locales”, y evitar la competencia con el Comité de las Regiones. Se podrían vincular los intercambios con localidades de fuera de la UE, llenando de vida el enfoque del Equipo Europa. Se podrían hacer muchas cosas.

Pero hace falta un cambio de mentalidad política, sobre todo por parte de las instituciones de Bruselas que están encantadas de citar imperativos geopolíticos globales siempre que esto ayude a sus pretensiones de autoridad, pero no tanto cuando significa reforzar las estructuras europeas necesarias para la innovación política. Lo que se necesita es un cambio en la forma de ver la innovación política, tratándola como una misión política, y una plantilla constitucional.



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