¿Porque No?

Análisis y propuestas cenecistas sobre la reforma energética

2008-04-20

Este diagnóstico sirve de base a su propuesta de Reforma Energética, cuya  tesis...

INTRODUCCIÓN

El Ejecutivo Federal presentó recientemente el Diagnóstico sobre PEMEX, en el cual se resalta que la extracción de petróleo en México viene disminuyendo en los últimos años a un ritmo fuerte, con la consecuente reducción de ingresos en divisas y públicos. Asimismo, las reservas probadas de nuestro petróleo terminarán en 9 años y que en nuestras aguas profundas del Golfo de México, tenemos petróleo en grandes volúmenes, pero no podemos extraerlo por falta de tecnología y recursos económicos y además, que estamos ya importando productos derivados del petróleo, como la gasolina, en cantidades crecientes.

Este diagnóstico sirve de base a su propuesta de Reforma Energética, cuya  tesis central asegura que el marco legal para la explotación integral del petróleo en México es obsoleto, mientras que en el resto del mundo  ha evolucionado; y por lo tanto, hay que modificarlo, para obtener más recursos económicos de inversión, vía la entrada de capital privado, tecnología de punta y una administración moderna, eficaz y transparente que incremente las reservas y las ganancias petroleras,  mejorando con ello las condiciones de vida de la población mexicana.

ANÁLISIS DEL DIAGNÓSTICO SOBRE PEMEX

Este diagnóstico resulta incompleto al no abordar la problemática energética en su conjunto pues sólo se centra en la situación petrolera. El diagnóstico omite revisar las tendencias mundiales de obtención de energías, fundamentalmente de las energías alternas, como el uso de biocombustibles, y las fuentes renovables de energía, cuestiones trascendentes para el sector rural y especialmente para la CNC. Dicho diagnóstico petrolero, no considera en nuestra opinión la problemática central, nos referimos a la Política Pública aplicada por el Gobierno en los últimos 25 años.

El Diagnóstico no contempla el análisis de los objetivos y estrategias de la exploración, explotación, transformación, distribución, exportación, consumo nacional de petróleo y  la petroquímica básica. No se analizan tampoco las razones del elevado ritmo de extracción y venta de petróleo crudo seguramente porque somos el segundo país proveedor de petróleo a EUA, con 1 millón 550 mil barriles de petróleo diarios para cubrir cerca del 15.4% de sus requerimientos.

Además, si bien se coincide sobre el hecho de que las reservas probadas alcanzan para 9 años, también es cierto que con las reservas probables el tiempo se amplía a 19 años, por lo que no puede plantearse la explotación de las aguas profundas como única salida. 

El diagnóstico no indica por qué se llegó al absurdo de que las grandes ganancias provenientes del petróleo en los últimos años, no hayan privilegiado la reinversión y la modernización en PEMEX, en la búsqueda de un mayor valor agregado que satisficiera nuestras propias necesidades de abasto de gasolinas y otros derivados. 

En dicho diagnóstico, tampoco se formula una crítica a la decisión de no invertir desde 1980 en nuevas refinerías en el país, salvo algunas readecuaciones a las existentes, decisión que fue derivada de una necesidad tecnológica, producto del retroceso en el  tipo de petróleo extraído, cada vez más pesado.

Otros temas muy importantes para la CNC que no aborda este diagnóstico, corresponden a los aspectos social y ambiental. En el tema social nos referimos a las expropiaciones de terrenos productivos y la consecuente expulsión de sus propietarios; a la escasa inclusión de mano de obra local en  los trabajos de PEMEX y a la descomposición económica y social que se provoca con la llegada de las brigadas de PEMEX  a las poblaciones rurales. En el aspecto ambiental, los derrames de crudo y gases, significan un fuerte peligro para la población, los cultivos, la flora y la fauna nativa.

Finalmente, en cuanto al diagnóstico, éste no analiza a fondo el Régimen Fiscal de PEMEX, como si se acomodara el diagnóstico a la obsesión de proponer la inversión privada como única salida para superar los niveles actuales de desinversión.  Según el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, el PRI y el PRD, desde el año 2001, tanto en la Cámara de Diputados como en  la de Senadores, han enviado y aprobado diversas iniciativas sobre modificaciones al Régimen Fiscal y de Administración de PEMEX;  unas han sido desechadas por el Senado y otras por el Ejecutivo y ninguna ha prosperado. Salvo la modificación en septiembre de 2007, que finalmente aceptó la disminución de  la carga por derechos sobre hidrocarburos de un 79 a un 71%.

El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, registra que en los últimos años, cerca del 54% de los ingresos del Petróleo son captados por la SHCP y distribuidos posteriormente en función del Presupuesto de Egresos de la Federación, destinándolos mayormente a gasto corriente y en mínima cantidad a inversión. De esta manera, los ingresos Fiscales Petroleros anuales, representan para la SHCP un 40% de su recaudación total anual.

Evidentemente el marco legal debe de ajustarse, sobre todo en los aspectos fiscales, porque PEMEX no soporta esta sangría; mientras que la recaudación fiscal de la producción y servicios privados en México sólo representan el 2.4%, en Japón asciende al 11% y en EUA  al 9.4%. Es decir, la CNC no está de acuerdo en que las prebendas en la captación de los impuestos a favor de los grandes empresarios nacionales y extranjeros,  opere sangrando a la principal empresa generadora de divisas del país, pues de no aumentarse los ingresos no petroleros, el multicitado tesoro de aguas profundas, terminará donde ahora se ubica, cubriendo la sobreprotección de los poderosos que no cumplen con su responsabilidad impositiva.

En términos cuantitativos, para el año 2008, los ingresos petroleros estimados ascenderán a 815 mil 447 millones de pesos y el Gobierno Federal se quedará con 437 mil 832 mdp , que corresponde al 53.7%. Si la principal limitante para tener recursos frescos disponibles es el Régimen Fiscal de PEMEX, la CNC  plantea a los Diputados y Senadores Cenecistas y Priístas que antes de cualquier otra reforma está la Fiscal; por lo tanto deben exigir que el Gobierno envíe su propuesta de reforma al Régimen Fiscal de PEMEX y defina las medidas para cobrar los impuestos a quienes, utilizando argucias y omisiones jurídicas, no cumplen con México.

Con este cambio a la política pública en el aspecto del marco legal fiscal, habría una mayor renta petrolera, para invertir en la exploración en áreas continentales y en aguas someras, así como en la investigación nacional para el desarrollo tecnológico que nos permita extraer el petróleo de aguas profundas y en la generación de valor agregado, como son la producción de: gasolinas, diesel, petroquímicos básicos y secundarios.
 
En el tema de la transformación del crudo resulta impostergable la reactivación de la petroquímica de amoniaco para la producción nacional de fertilizantes nitrogenados, así como la inversión en la producción, mezcla y distribución de biocombustibles. PEMEX debiera seguir el ejemplo de otras empresas públicas petroleras y comprometerse a impulsar los biocombustibles y las fuentes renovables de energía cuyo destino, de no hacerse así, será la de su apropiación por la iniciativa privada.

De igual forma, se requiere incrementar los porcentajes destinados a la investigación y generación de conocimientos científicos y tecnológicos, que escasamente llegan al 0.05% y cumplir con la disposición para que en 5 años arriben al 0.065 del PIB, y de esta manera revertir el abandono histórico en este tema .
 
ANÁLISIS Y PROPUESTAS SOBRE LA REFORMA ENERGÉTICA

Dentro de las Reformas que envía el Gobierno de la República se encuentra la Iniciativa de Decreto por la que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.

Sobre esta intención, la CNC  plantea que NO PUEDE ACEPTARSE LA MODIFICACIÓN DEL EJECUTIVO, PORQUE NO SOLO VA EN CONTRA DE LAS DISPOSICIONES DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL, SINO DEL 25 Y EL 28 CONSTITUCIONALES.

La modificación se presenta en el ARTICULO 2º, en el cual la Ley actual plantea que "Sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos, que constituyen la industria petrolera en los términos del artículo siguiente: …" y se propone que "De conformidad con lo dispuesto en los párrafos cuarto del artículo 25 y en el sexto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos, que constituyen las áreas estratégicas de la industria petrolera".

Tratar de introducir la existencia de "áreas estratégicas" al interior de la industria petrolera, contradice el Artículo 25, párrafo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) que especifica: "El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan".

Y el Art. 28,  4º Párrafo mandata: "No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: …; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica"…

Además, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,  en su Art. 27, párrafo 6º señala:

"Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radiactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva".

Por lo tanto, el resto de las modificaciones planteadas a esta Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, como son las de transporte, almacenamiento y distribución, no tienen sustento, pues se soportan en la modificación al artículo 2º.

En particular, es de resaltar que una de estas modificaciones, señalada en el artículo 4º, párrafo segundo, consiste en que "Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán contratar con terceros los servicios de refinación de petróleo…". Esta apertura a la privatización, en ningún momento la permite la Constitución. El ardid de manejarlo como un servicio contratado donde PEMEX mantiene la propiedad de los petroquímicos, no soporta el menor análisis, si partimos de la base que el pago sería equivalente o cercano al valor de los mismos; semejante patraña ofende la inteligencia del pueblo de México.

La Reforma Energética planteada por el Ejecutivo, para la modificación a la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, merece los siguientes comentarios:

La CNC  considera pertinente modificar esta iniciativa, dado que permite precisar una serie de decisiones que solo correspondían al Ejecutivo como su Administración interna y que ahora, si se redefine, el Poder Legislativo puede intervenir para asegurar el desempeño adecuado de la empresa pública más importante del país.

En su propuesta del artículo 4º, plantea que el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos determinará la estructura organizacional y operativa para la mejor realización del objeto y actividades del organismo en su ámbito técnico, comercial e industrial; que atienda la optimización de los recursos humanos, financieros y materiales; la simplificación de procesos; evitar duplicidad de actividades; ser eficiente y transparente, así como adoptar las mejores prácticas corporativas, con lo cual y en apego al texto, estamos de acuerdo.

Pero en lo que no estamos de acuerdo es que de antemano establezca que serán organismos descentralizados, con personalidad jurídica y patrimonio propios; que podrán celebrar toda clase de actos, convenios y contratos, y sus directores generales tendrán las más amplias facultades para actos de dominio y administración.

Esta observación se basa en que dividir en 4 o 5 organismos subsidiarios, incrementa el gasto operativo, al duplicarse funciones administrativas. 

Pero el tema más sensible de tal división imposibilita generar valor agregado en términos competitivos, si la materia prima, el petróleo crudo o el gas, tienen que ser vendidos a Refinación o a Petroquímica, a precios del mercado internacional. Esta estructura organizativa de PEMEX destruyó la industria de los fertilizantes, por citar un ejemplo.

Por estas decisiones, el uso de nuestra infraestructura instalada de producción de amoniaco, está prácticamente desperdiciada, porque se le vende el gas a precio internacional y no al costo, condenando al país a la importación de los fertilizantes ($ 6,000.00 la tonelada de urea; $12,000.00 la tonelada de 18-46-00) y por lo tanto, al incremento desmedido de: los costos de producción, la baja de los rendimientos y la inseguridad alimentaria de los mexicanos.

Por ello, la CNC, considera que LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEBE DE TENER UNA ADMINISTRACIÓN Y DECISIONES CENTRALIZADAS, INDEPENDIENTEMENTE QUE LA EJECUCIÓN DE LOS TRABAJOS SE REALICE DE MANERA ESPECIALIZADA.

En cuanto a la Organización de PEMEX, se está de acuerdo en que continúe dirigido y administrado por un Consejo de Administración y un Director General, pero proponemos que haya modificaciones en la constitución del Consejo de Administración y en el nombramiento de sus integrantes, así como en la designación del Director General.

Con relación al Consejo de Administración, parece razonable el número de  Consejeros representantes del Ejecutivo Federal y de los representantes del Sindicato. Sin embargo, en nuestra opinión, los cuatro Consejeros Profesionales no representen al Ejecutivo, sino a la sociedad y debieran ser de tiempo completo. La distribución sería: Uno de parte de la academia, profesor investigador de nuestras universidades públicas; otro de la sociedad rural; otro de la sociedad civil y el cuarto proveniente del mundo financiero, los cuales serán escogidos por concurso de oposición. Por esta razón, el artículo 11 propuesto deberá modificarse.

Con respecto al Director General, la CNC plantea que el Servicio Civil de Carrera debe de ser indispensable en todos los niveles de la administración de PEMEX y NO PODRÍA LLEGAR A LA DIRECCIÓN GENERAL  UN POLÍTICO, SINO UN TÉCNICO CON VISIÓN EMPRESARIAL Y COMPROMISO SOCIAL, por lo que la CNC  plantea que el Director General sea propuesto por el Ejecutivo, pero ratificado por la Cámara de Diputados para asegurarse que cubra con el perfil adecuado.

El Capítulo IV de esta Ley, referente al Régimen especial de operación de Petróleos mexicanos, en su Sección I, Apartado B, de los Bonos Ciudadanos, nos parece adecuada, aclarando que recoge parcialmente uno de los planteamientos realizados por la CNC.

En el artículo 41 de la Ley Orgánica de PEMEX, se plantea que tendrán como finalidad "…poner a disposición de los mexicanos, de manera directa, los beneficios de la riqueza petrolera nacional, permitiéndoles, a la vez, dar seguimiento al desempeño de Petróleos Mexicanos, por lo que constituyen un instrumento de vinculación y transparencia social para el organismo.

Además, que serán "…títulos de crédito emitidos por el propio organismo que otorgarán a sus tenedores una contraprestación vinculada con el desempeño del mismo".

Sin embargo, consideramos que abre la puerta a personas físicas y morales indistintamente de su situación económica, por lo que no se responde al sentido de la propuesta cenecista, que se basa en el espíritu del planteamiento de Lázaro Cárdenas y antes de Emiliano Zapata, de que fueran los más desprotegidos que tuvieran prioridad en los beneficios. 

Por ello, mantenemos nuestra propuesta de que estos Bonos no estén abiertos a todo público, sino en principio y con reglas de seguridad, a los sectores social y privado:  ejidatarios, indígenas y pequeños propietarios rurales, que son los dueños del 56% del territorio nacional, cuyo listado estará disponible a finales de año, como resultado del Censo Agropecuario. Posteriormente, a los trabajadores de este país, comenzando con los de Petróleos Mexicanos, y en su oportunidad a todos los integrantes de la sociedad.

Coincidimos con la responsabilidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para determinar diversas disposiciones de carácter general,  como las formas de adquisición por parte de las personas físicas y de los trabajadores mexicanos; las medidas necesarias para evitar la concentración en la tenencia de los títulos o su acaparamiento y que procuren el acceso al mayor número de mexicanos; las características, montos, términos y condiciones del bono ciudadano y de las emisiones del mismo; la mecánica de su operación en el mercado y el funcionamiento de un mercado secundario ágil y eficiente, y los límites en la adquisición por parte de las instituciones financieras que funjan como formadores de mercado.

En cuanto al valor mínimo del Bono, nos parece adecuado partir de $100.0 por persona física y tener la posibilidad de obtener hasta 100 bonos, para alcanzar un valor total de $10,000.0 por persona, porque evidentemente, estos Bonos deben de tener límites para evitar la acumulación.

Planteamos que estos Bonos deben de manejarse a través de un Fondo-Fideicomiso especial, al cual se puedan agregar la transferencia de recursos del Fondo de Estabilización del Precio del Petróleo, recursos públicos, provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federación y los montos administrados por las Afores. En nuestra opinión, la mezcla de diversas fuentes de capital social, elimina el riesgo de la privatización y la dependencia de fuentes financieras provenientes de organismos internacionales y compañías transnacionales.

Nos parecen adecuadas también las disposiciones del Artículo 42, en cuanto a que "Es derecho de los tenedores de bonos ciudadanos contar con la información oportuna sobre la veracidad, suficiencia y racionalidad de la documentación presentada ante el Consejo de Administración o procesada por el mismo, así como de las políticas y resultados de Petróleos Mexicanos".

Finalmente, con relación a esta iniciativa de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, nos pronunciamos en contra del artículo 45, que autoriza la opción de no recurrir al procedimiento de licitación pública y celebrar contratos por invitación a cuando menos tres personas o de adjudicación directa, diferentes a los criterios generales aplicables a la administración pública.

En todo caso, se deberán flexibilizar las normas y dar facilidades a empresas constructoras, tecnológicas y de servicios mexicanas, para lo cual hay que permitirles competir a través de establecer  montos y garantías solicitadas en función de los niveles de capitalización de las empresas mexicanas, eliminando los contratos multimillonarios en dólares, a los cuales únicamente acceden las empresas transnacionales.

CONSIDERACIONES PARA LLEVAR AL CABO EL TRABAJO LEGISLATIVO EN MATERIA DE REFORMA ENERGÉTICA.

Este trabajo  amerita precisar algunos conceptos:

Primero.-  El petróleo es propiedad de la nación y aunque parezca una verdad de perogrullo, la renta petrolera pertenece a todos los mexicanos.

Segundo.- PEMEX, en su origen, fue el agente operativo para efectuar la exploración, perforación, extracción y transformación del crudo, naturaleza que ha ido perdiendo a través de leyes reglamentarias, principalmente la del artículo 27 constitucional en materia de petróleo, interpretaciones sesgadas de lo estratégico y por consecuencia de lo no estratégico; hasta convertirse en una empresa colocadora de contratos de prestación de servicios (casi 100% de la exploración, dos terceras parte de la perforación y un porcentaje no determinado de la extracción del petróleo).

Tercero.- La propuesta de reformas enviada al Congreso por el Ejecutivo Federal contiene dos elementos sustanciales: a) aumentar de manera considerable los contratos de prestación de servicios y b) darle un blindaje a PEMEX que le permita hacer su voluntad en la asignación de contratos, la rendición de cuentas, en la redistribución de su presupuesto, etc.

Cuarto.- En el fondo, las motivaciones de la propuesta del Ejecutivo, busca aumentar la participación de las empresas privadas en la renta petrolera y darle a la burocracia en el Poder Federal, la libertad en el manejo de las finanzas de PEMEX que tanto combatieron cuando fueron oposición.

Por todo ello, el reto del Congreso General debiera enfocarse a:

1. Reconvertir a PEMEX en el  agente operativo para extraer el patrimonio de la nación, transformarlo y comercializarlo, recuperando su naturaleza original.

2. Evitar por todos los medios que las empresas privadas, por la vía de los contratos de prestación de servicios, prevalezca en las actividades que le corresponden a PEMEX y una vez conseguido su propósito, impongan sus condiciones y determinen el valor de dichos servicios, apoderándose de una porción cada vez mayor de la renta petrolera.

3. Cerrarle la puerta a la ambición desmedida de la burocracia en su ánimo de transformar a PEMEX en su caja particular, a través de comisiones por asignación de contratos y mediante la discrecionalidad e impunidad que se propone en las modificaciones a la Ley Orgánica de PEMEX y de la Comisión de Energía.

Lo anterior obliga a un replanteamiento estructural de la propuesta, que de  lograrse, crearía las bases de la reconstitución de Petróleos Mexicanos y la recuperación del patrimonio a favor de México y los mexicanos.

¡POR UN CAMPO MODERNO Y SOCIALMENTE JUSTO!

Atentamente

"TIERRA Y LIBERTAD"

Por el Comité Ejecutivo Nacional

ING. CRUZ LÓPEZ AGUILAR

presidente.



EEM