Tras Bambalinas
Diálogo entre Rusia y Estados Unidos: de posibles e imposibles
Dmitri Trenin | Política Exterior
Por primera vez desde las conversaciones sobre la reunificación alemana, EU se ha sentado a la mesa de negociaciones con Rusia para discutir los problemas de la seguridad europea. Si Moscú no puede alcanzar sus objetivos estratégicos por medios diplomáticos, no dudará en recurrir a métodos alternativos.
La reunión del 21 de enero entre el ministro de Asuntos Exteriores ruso, Sergéi Lavrov, y su homólogo estadounidense, Antony Blinken, es la continuación de las intensas conversaciones de la semana anterior: la primera ronda de diálogo ruso-estadounidense sobre cuestiones de seguridad europea en Ginebra, seguida de las sesiones del Consejo Rusia-OTAN en Bruselas y del Comité Permanente de la OSCE en Viena. Esas durísimas conversaciones no terminaron en un escándalo público ni en una ruptura definitiva, pero tampoco inspiraron confianza en que la actual crisis de seguridad europea pueda resolverse pronto.
La falta de una solución diplomática conducirá lógicamente a una mayor escalada de la crisis, y aumentará las posibilidades de que la única forma de salir de ella sea mediante el uso de lo que los funcionarios rusos llaman “medios técnicos militares”. Mientras Rusia y Estados Unidos siguen evaluando la situación y se preparan para dar nuevos pasos, tiene sentido explorar las raíces de la crisis, analizar las vías y consecuencias de su escalada, y buscar formas alternativas de abordar el enigma de seguridad en el este de Europa.
Raíces de la crisis
Las raíces de la crisis pueden rastrearse con claridad. Con el final de la guerra fría y el colapso de la Unión Soviética, Washington y sus aliados establecieron un orden europeo basado en el papel dominante de EU y la posición central de la Alianza Atlántica como instrumento de regulación militar y política, garante de la seguridad occidental y del nuevo orden internacional. Rusia, que no había conseguido formar parte de Occidente en sus propios términos y se negaba a aceptar el papel subalterno que se le ofrecía, se encontró fuera de ese orden, viéndose obligada a aceptarlo. EU era consciente de que Rusia estaba descontenta con la situación, pero prefirió ignorarla, ya que la consideraba una potencia en decadencia.
La historia ha demostrado, sin embargo, que si una gran potencia derrotada no es incorporada al orden de posguerra –o si no se le ofrece un lugar en él que considere aceptable–, con el tiempo emprenderá acciones encaminadas a destruir dicho orden o, como mínimo, a alterarlo de manera significativa. Esto depende, por supuesto, de que la potencia frustrada tenga el suficiente potencial material y de que sus dirigentes tengan la voluntad política y el apoyo público necesarios. En Rusia, esas condiciones comenzaron a darse en la primera mitad de la década de 2010, como demostró la reacción de Moscú a la crisis de Ucrania y el posterior enfrentamiento con EU y la ruptura de las relaciones con la Unión Europea.
Evolución de la confrontación
En los ocho años de enfrentamiento con Occidente, la política exterior rusa ha seguido evolucionando, adaptándose a las nuevas realidades incómodas, intentando al menos evitar que la posición geopolítica del país se deteriore aún más o, en el mejor de los casos, tratando de revertir la situación en beneficio propio. Sin embargo, hasta principios de 2021 dicha política se basaba en esencia en la de Mijaíl Gorbachov, en el sentido de que intentaba llegar a un entendimiento mutuo –y establecer relaciones de pareja– con EU y Europa. Hasta hace muy poco, el presidente ruso, Vladímir Putin, dedicaba mucho tiempo, durante largos debates televisados con entrevistadores estadounidenses, a tratar de convencer a la opinión pública de EU de que los intereses rusos no son contrarios a los estadounidenses, y de que Moscú y Washington pueden y deben unir sus fuerzas contra retos globales como la seguridad universal, las amenazas terroristas o la pandemia.
Esta actitud cambió a principios de 2021. Esa primavera, las tropas rusas iniciaron ejercicios militares a gran escala a lo largo de la frontera ucraniana. Los servicios de inteligencia de EU sospecharon que los simulacros podían encubrir los preparativos para invadir Ucrania. Incapaz de ignorar las acciones de Rusia, el presidente de EU, Joe Biden, invitó a Putin a reunirse con él en Ginebra, a pesar de que Rusia no había estado previamente entre las prioridades de la Casa Blanca.
«Hasta principios de 2021, Putin dedicó mucho tiempo a tratar de convencer a la opinión pública de EU de que los intereses rusos no son contrarios a los estadounidenses»
Esta táctica de obligar a Washington a entablar conversaciones con Moscú ya fue expresada por Putin en 2018, en un discurso ante las dos cámaras del Parlamento ruso. Presentando una gama de nuevos sistemas de armas, el presidente ruso dijo de EU: “Nadie nos escuchó antes. Pues bien, escúchennos ahora”.
El único resultado práctico de la reunión de los dos presidentes en Ginebra fue el inicio de consultas entre Rusia y EU sobre estabilidad estratégica y ciberseguridad. Sin embargo, en lo que respecta a Ucrania, el proceso de Minsk destinado a poner fin al conflicto llegó a un punto muerto diplomático, incluso con la OTAN aumentando la escala y la frecuencia de sus ejercicios militares en la zona del mar Negro. De hecho, la situación en las fronteras occidentales y suroccidentales de Rusia no hizo más que empeorar.
La situación obligó al Kremlin a volver a su táctica de utilizar la fuerza para presionar a la Casa Blanca. A finales de otoño del año pasado, los servicios de inteligencia estadounidenses informaron de una amenaza creciente en la frontera ruso-ucraniana. Una acumulación militar de las fuerzas rusas aún mayor que la observada durante la primavera obligó a Washington a ir incluso más allá de las conversaciones directas, y a aceptar negociaciones con Moscú sobre cuestiones de seguridad europea.
Negociaciones forzadas
En este sentido, la táctica rusa de forzar a EU a sentarse a la mesa había funcionado. Así que, aprovechando este éxito inicial, Moscú presentó a los estadounidenses y a sus aliados un proyecto de tratado y de acuerdo en el que se esbozaban las exigencias de Rusia a Occidente en materia de seguridad europea.
Las conversaciones de la semana pasada no condujeron a un avance, y tampoco podían hacerlo. Es poco probable que el Kremlin esperara que sus demandas fueran aceptadas. El tipo de condiciones planteadas por Rusia solo suelen ser aplicadas por la parte perdedora, que no es EU.
Lo más importante es que, por primera vez desde las conversaciones sobre la reunificación alemana, EU se ha sentado a la mesa de negociaciones con Rusia para discutir los problemas de la seguridad europea. Además, por primera vez desde su reciente retirada del Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF), Washington se ha mostrado dispuesto a llegar a un acuerdo para no desplegar misiles de corto y medio alcance en Europa, así como para restringir la actividad militar en Europa del Este.
No hace mucho tiempo, Moscú habría visto esto como una importante victoria diplomática. Ahora, sin embargo, el listón se ha puesto mucho más alto. Rusia insistió en que las conversaciones se centraran en sus exigencias “vinculantes”: no ampliar la OTAN a las antiguas naciones soviéticas; no situar en Europa sistemas de armamento ofensivo que pudieran alcanzar el territorio ruso, y retirar la infraestructura militar establecida por la OTAN en Europa del Este desde la firma del Acta Fundacional sobre las relaciones con Rusia en 1997.
Garantías de seguridad
En sentido estricto, solo puede haber una garantía de seguridad en la era nuclear: la amenaza de destrucción mutua asegurada. Sin embargo, esto tiene sus inconvenientes: en caso de conflicto armado entre potencias nucleares, el bando perdedor puede recurrir al uso de armas nucleares para evitar ser derrotado, allanando el camino para una escalada que podría llevar a un intercambio de ataques nucleares masivos y a la muerte de la civilización.
Todas las demás garantías son condicionales y no se puede confiar en ellas. Las medidas de control y reducción de armamento, los esfuerzos de no proliferación, las medidas de fomento de la confianza y la transparencia, las moratorias, la contención recíproca o multilateral, etcétera, tienen como objetivo aumentar la previsibilidad mutua y garantizar que las decisiones militares y políticas se tomen con la cabeza fría. Sin embargo, ningún tratado jurídicamente vinculante ni ningún acuerdo políticamente vinculante puede ofrecer garantías absolutas de que se aplicará.
Las relaciones internacionales se basan en el principio y en la realidad –al menos para los actores independientes– de la soberanía de los Estados. Las naciones no solo celebran libremente acuerdos entre sí, sino que también son libres de ponerles fin. Solo en los últimos 20 años Washington se ha retirado unilateralmente de los acuerdos entre EU y Rusia sobre sistemas de defensa antimisiles y misiles de alcance intermedio, del Tratado multilateral de Cielos Abiertos y del acuerdo nuclear con Irán. Las garantías grabadas en mármol simplemente no existen.
«En Rusia no se hacen ilusiones: dada la actual situación política interna de EU, es prácticamente imposible llegar a ningún acuerdo con ellos que sea ratificado por dos tercios de los senadores estadounidenses»
Ni en el Kremlin y ni en el ministerio de Asuntos Exteriores ruso –menos aún en los cuarteles militares– se hacen ilusiones. No existe una confianza real en los pactos de no agresión ni en los acuerdos de desobstrucción –o de objetivo cero–. Dada la actual situación política interna en EU, es prácticamente imposible llegar a ningún acuerdo con el país que sea ratificado por dos tercios de los senadores estadounidenses. El propio Putin lo reconoció cuando dijo públicamente que quería ver “al menos acuerdos legalmente vinculantes”.
Es posible que se trate de un intento de Putin de compensar el descuido de Gorbachov, que no consiguió compromisos jurídicamente vinculantes de que la OTAN no se ampliaría tras la reunificación alemana. En los últimos tiempos, esto ha vuelto a ser un asunto muy discutido entre los funcionarios y los medios de comunicación rusos.
Sin embargo, hay una forma más amplia de verlo. De las cinco oleadas más recientes de expansión de la OTAN, cuatro de ellas se produjeron bajo la mirada de Putin: los países bálticos, Eslovaquia, Eslovenia, Rumanía y Bulgaria en 2004; Croacia y Albania en 2009; Montenegro en 2017; y Macedonia del Norte en 2020. Durante mucho tiempo, Moscú no tuvo forma de resistirse a este proceso: no tenía suficiente influencia en los países en cuestión, ni los medios para presionarlos. Ahora parece haber adquirido esos medios, y Putin –sintiendo al parecer cierta responsabilidad por lo ocurrido durante su largo gobierno– está empezando a utilizarlos para enmendar su error. La cuestión es: ¿hasta qué punto es realista que los estadounidenses y los europeos apliquen las exigencias de Rusia?
Los límites de lo posible
La política, como dice el refrán, es el arte de lo posible. En el centro del proyecto de tratado de Rusia hay tres exigencias incondicionales de Moscú: el fin de la expansión de la OTAN, que no se desplieguen más infraestructuras de la Alianza en Europa –en particular, armas ofensivas– y la retirada de las infraestructuras militares desplegadas en Europa del Este después de 1997.
La principal exigencia de Moscú –frenar la expansión de la OTAN en el territorio de la antigua URSS– se está cumpliendo de facto, ya que EU y sus aliados no están dispuestos a asumir la responsabilidad de la defensa militar de Ucrania y Georgia, y es poco probable que eso cambie. El problema no son tanto los conflictos no resueltos en Abjasia, Osetia del Sur y el Donbás como la perspectiva de un enfrentamiento directo con Rusia en lugares donde Moscú tiene verdaderos intereses de seguridad y está dispuesto a usar la fuerza para protegerlos si es necesario. EU, por su parte, no tiene esos intereses ni está dispuesto a usar la fuerza, y tampoco es probable que eso cambie.
Como EU no está dispuesto a entrar en guerra con Rusia por Ucrania, mientras Rusia pueda impedirlo ni Ucrania ni Georgia serán aceptadas en la OTAN. Por tanto, la amenaza de que Ucrania esté en la OTAN es, de hecho, una amenaza fantasma en el futuro inmediato. La cuestión de si podríamos ver a la OTAN en Ucrania –en forma de armas ofensivas, bases militares, asesores militares, suministros de armas, etcétera– es más complicada. Tener el equivalente a un portaaviones insumergible controlado por EU a las puertas de Moscú, en territorio hostil, aunque Ucrania no forme parte oficialmente de la OTAN, sería mucho más grave para Rusia que el ingreso en la Alianza de los países bálticos. Todavía no se trata de una amenaza en toda regla, pero sin duda podría llegar a serlo, ¿y qué pasará entonces?
«Tener el equivalente a un portaaviones insumergible controlado por EU a las puertas de Moscú, aunque Ucrania no forme parte oficialmente de la OTAN, sería mucho más grave para Rusia que el ingreso en la Alienza de los países bálticos»
Existe la posibilidad de llegar a un acuerdo sobre la cuestión de no ubicar misiles estadounidenses en Ucrania, como atestigua la disposición de los negociadores de EU a discutir el asunto en Ginebra. El establecimiento de bases de misiles no es una prioridad militar para Washington, y su hipotética aparición en torno a la ciudad ucraniana de Járkov, por ejemplo, podría contrarrestarse equipando a los submarinos rusos que costean el territorio continental de EU con misiles hipersónicos Zirkon.
También es posible que se llegue a un acuerdo sobre las bases militares de EU y otros miembros de la OTAN en Ucrania. En estos momentos, los países occidentales quieren evitar sufrir pérdidas en cualquier enfrentamiento entre Rusia y Ucrania, por lo que están planeando evacuar a sus asesores del país.
Será más difícil, si no imposible, llegar a un acuerdo para poner fin a la cooperación militar y tecnológica entre Ucrania y EU y la OTAN. Lo máximo que se puede esperar en este caso es que se restrinja la naturaleza de las armas suministradas a Kiev por Occidente. Para que eso ocurra, EU insistirá en una desescalada de los preparativos militares de Rusia en las fronteras de Ucrania. Sin embargo, cualquier desescalada tendrá que ir acompañada de restricciones a las maniobras de la OTAN cerca de las fronteras rusas en Europa.
«Los batallones de la OTAN en el Báltico están para aplacar a los tres países anfitriones: su presencia en el antiguo territorio soviético puede dejar un mal sabor de boca en Moscú, pero no debería ser motivo de alarma»
La exigencia de Moscú de retirar toda la infraestructura militar desplegada en los estados miembros de la OTAN en Europa del Este es tan imposible como innecesaria en términos de la seguridad de Rusia. Los varios miles de soldados estadounidenses situados en el territorio en cuestión no suponen una amenaza seria para Rusia. Los batallones de la OTAN en el Báltico están, en todo caso, para aplacar a los tres países anfitriones: su presencia en el antiguo territorio soviético puede dejar un mal sabor de boca en Moscú, pero no es motivo de alarma.
Hay otras infraestructuras, por supuesto, que sí suponen una amenaza: en primer lugar, los componentes de defensa antimisiles de EU en Rumanía y Polonia; las bases aéreas que podrían albergar aviones capaces de transportar armas nucleares; las bases navales, etcétera. La cuestión de los lanzadores de sistemas de defensa antimisiles que podrían ser adaptados para misiles de alcance intermedio podría resolverse como parte de un nuevo acuerdo INF. Otras cuestiones se engloban bajo el paraguas del control regular de armas en Europa, que ha quedado aparcado desde que los países de la OTAN se negaron a ratificar la adaptación del Tratado sobre Fuerzas Convencionales en Europa.
Existe la sospecha de que la tercera exigencia clave –de hecho, la vuelta a 1997– se planteó para poder retractarse después, demostrando así la disposición de Moscú a llegar a un compromiso. El mayor potencial para llegar a acuerdos podría residir en la desagregación de la serie de propuestas y demandas de Rusia, y en la voluntad de seguir vías paralelas, pero solo si existe la confianza de que se pueden alcanzar acuerdos que satisfagan los intereses de seguridad de Rusia.
¿Y ahora qué?
Las posibilidades de que EU aplique las exigencias de Rusia en el formato y el calendario establecidos por Moscú son inexistentes. En teoría, es posible llegar a un acuerdo en dos de las tres cuestiones clave: la no expansión y el no despliegue. Pero cualquier acuerdo de este tipo será de naturaleza política, no jurídicamente vinculante.
Varios comentaristas rusos han discutido la posibilidad de retractarse de las disposiciones de la declaración de Bucarest de 2008 de la OTAN que afirmaban que Ucrania y Georgia “se convertirán en miembros de la OTAN”. Sin embargo, es poco probable que esto ocurra en la cumbre de la Alianza que se celebrará este año en Madrid: puede que no haya una sustancia real en dicho simbolismo, pero renunciar a él probablemente supondría una pérdida de prestigio demasiado grande para EU y la OTAN.
Sin embargo, esta no es la única opción. La OTAN podría, a iniciativa de EU, anunciar una moratoria a largo plazo sobre nuevos miembros, por ejemplo. Biden ya ha dicho que es improbable que se apruebe el ingreso de Ucrania en la OTAN en la próxima década, mientras que algunos expertos estadounidenses hablan de entre 20 y 25 años. El viceministro de Asuntos Exteriores ruso, Sergéi Ryabkov, fue más concreto en su elección de palabras: “Nunca jamás”. Sin embargo, para la gran mayoría de los políticos y funcionarios actuales, “nunca” puede significar “no durante mi vida”. Una cifra de 69 o incluso 49 años funcionaría igualmente.
«La OTAN podría, a iniciativa de EU, anunciar una moratoria a largo plazo sobre nuevos miembros, por ejemplo, para satisfacer a Rusia».
También es posible acordar el no despliegue de misiles de alcance intermedio y otras armas ofensivas: no como parte de un tratado, sino como un acuerdo intergubernamental entre Rusia y EU que no tendría que ser ratificado en el Senado estadounidense. También sería posible abordar durante las negociaciones las preocupaciones de ambas partes sobre los lanzadores de defensa antimisiles estadounidenses y los nuevos misiles de crucero rusos, respectivamente.
Por último, sería posible seleccionar áreas específicas de preocupación sobre las infraestructuras del flanco oriental de la OTAN y resolverlas mediante medidas de fomento de la confianza.
Ninguna de estas medidas constituye una garantía de seguridad ni un documento jurídicamente vinculante, pero, como ya se ha señalado, Rusia dispone desde hace tiempo de las primeras a través de su arsenal nuclear y sus fuerzas armadas, mientras que las segundas son de hecho imposibles y en cualquier caso no serían absolutas. No obstante, al menos proporcionarían a Rusia garantías por escrito.
Contramedidas
Por ahora, no se vislumbra ningún acuerdo sobre los asuntos que preocupan a Rusia. Sin embargo, un resultado negativo también es útil para Putin. El Kremlin necesitaba expresarse con total claridad sobre sus preocupaciones en materia de seguridad en Europa, y eso ha hecho.
Es importante entender que las exigencias de Moscú a EU y la OTAN son en realidad los objetivos estratégicos de la política rusa en Europa. Su objetivo no es restaurar la URSS, como algunos sugieren. Se trata más bien de replantear la seguridad en Europa –sobre todo en el este– como una relación contractual entre los dos principales actores estratégicos de la región, Rusia y EU-OTAN, pasando así la página de una época en la que era un asunto exclusivo de EU. Se trata de un interés vital para la seguridad nacional rusa. Si Rusia no puede lograr su objetivo por medios diplomáticos, tendrá que recurrir a otras herramientas y métodos.
«Para Moscú, se trata de replantear la seguridad en Europa como una relación contractual entre los dos principales actores estratégicos de la región, Rusia y EU, pasando así la página de una época en la que era un asunto exclusivo del primero»
Los funcionarios rusos han dicho que si las conversaciones fracasan, Moscú tomará medidas técnico-militares e incluso militares a secas. Estas medidas no se han especificado de antemano –a diferencia de las sanciones occidentales anunciadas en caso de que Rusia invada territorio ucraniano–, pero se están debatiendo ampliamente. Es probable que sus asesores propongan a Putin toda una serie de medidas, desde mantener la presión con la amenaza de la fuerza y el despliegue de nuevos sistemas de armamento en regiones sensibles hasta una cooperación mucho más estrecha con Bielorrusia, aliada de Rusia, y con socios chinos.
Sin embargo, es importante que estas medidas sean una respuesta a las amenazas actuales a la seguridad de Rusia, y no una provocación que de pie a nuevas amenazas. No tiene sentido tratar de castigar a Occidente por su intransigencia utilizando tecnología o estrategia militar. Lo principal para Moscú es mantener una sólida política de disuasión bajo cualquier condición militar, tecnológica o geopolítica imaginable. Las garantías creíbles de seguridad nacional no se basan en pactos de no agresión con un enemigo potencial, sino en la disuasión efectiva de cualquier adversario.
Sin embargo, los acuerdos también pueden ser útiles, si los términos son aceptables. La reciente oleada de negociaciones no es más que otra ronda del complejo juego estratégico puesto en marcha por Washington y Moscú ante los ojos del mundo. EU y la OTAN han prometido presentar a Rusia sus propias contrapropuestas –léase: contrademandas–. Entre bastidores, el Congreso de EU debate nuevas sanciones, mientras el Kremlin recopila una serie de contra-sanciones y el ministerio de Defensa ruso lleva a cabo maniobras conjuntas con las fuerzas armadas bielorrusas. Las relaciones entre las grandes potencias siguen siendo, en esencia, un juego de poder.
aranza
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